《監察法》實施中的若干疑難問題及其破解對策

吳建雄 李春陽

[摘?要]《監察法》實施以來，客觀存在查辦違紀違法案件大幅上升，而查辦職務犯罪案件大幅下降的現象，這總體反映了腐敗高發勢頭得到了遏制。同時，在新舊體制接軌中，也存在著監察地域管轄與層級管轄、部門管轄有工作壁壘，留置措施內部控制過嚴，法與法之間銜接不順暢，訴訟領域職務犯罪偵查弱化，被告人自首及從寬認定不規范等問題。我們應當牢固樹立新時代法治反腐理念，細化“四種形態”運行規范和不同形態間轉換的程序規范，細化自首情節認定規則，探索建立線索移送、案件分立和留置評估機制，完善檢察機關提前介入、退回補充調查等工作機制。

[關鍵詞]監察法;疑難問題;破解對策

[中圖分類號]D922?[文獻標識碼]A?[文章編號]1008—1763（2019）06—0140—07

Abstract：Since the implementation of the supervisory law， there has been a substantial increase in investigating and dealing with cases of violations of disciplines?and violations of law， and a sharp decline in investigating and dealing with cases of crimes committed by taking advantage of duty. This phenomenon generally reflects the normal trend of curbing the high incidence of corruption crimes. At the same time， in the integration of the new and old systems， there are also some problems， such as barriers among regional jurisdiction，hierarchical jurisdiction and department jurisdiction， too strict control of detention measures， unsmooth mechanism of procuratorial intervention in advance and prosecution. We should firmly establish the concept of anti-corruption under the rule of law in the new era， refine the operational norms of the "four forms" and the procedural norms of the transformation between different forms， establish the mechanisms of clue transfer， case separation and detention evaluation at the stage of jurisdiction and investigation ，improve the mechanisms of procuratorial intervention in advance， returning a case for supplementary investigation and finally， refine the rules for determining the circumstances of voluntary surrender self-surrender.

Key words： supervisory law;difficult problems;problem-solving countermeasures

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）是監察體制改革的法制成果。這部法律自2018年3月經十三屆全國人大一次會議頒行以來，有力推進了紀檢監察工作的法治化、規范化。官方媒體的表述是，《監察法》的實施，實現了對所有公職人員和公共權力監督的全覆蓋，各級黨委對反腐敗工作的統一領導進一步加強，反腐敗標本兼治綜合效應更加凸顯，反腐敗壓倒性態勢進一步鞏固。[1]筆者認為，在充分肯定《監察法》實施成效的同時，還應關注新舊體制轉型接軌過程中出現的新情況、新問題。

一?問題的提出：一個值得關注的現象

在調研過程中，我們向H省有關部門查詢了2018年1月至2019年1月職務犯罪案件的相關數據。數據表明，2018年1月至2019年1月，H省監察機關移送審查起訴職務犯罪嫌疑人552人。其中，貪污賄賂類383人，濫用職權類11人，玩忽職守類4人。檢察機關審理后決定退回補充調查201人，起訴276人，不起訴23人，原職級為廳級以上干部24人全部提起公訴。與此同時，檢察機關起訴轉隸前遺留案件417件529人。同期審判機關共審結貪污、受賄、瀆職等職務犯罪案件804件1069人。其中審結廳級以上干部案件18件。

上述數據反映出H省查辦職務犯罪案件有以下幾個特點。

一是移送起訴的廳級以上干部職務犯罪案件數量高位運行，體現了監察機關持續高壓反腐態勢不變、效能提升。一年間，監察機關移送起訴24名原廳級以上干部，法院審判了18名，這表明了H省查處職務犯罪大案要案的決心和節奏不變。如該省查辦的原省政協副秘書長、某市原市委書記陳某某受賄案。在該案的調查、起訴和審判各環節，監察機關與司法機關緊密配合，嚴格依法高效辦案，實現監察調查程序和刑事訴訟程序有效對接，使這起作案時間跨度長達15 年、受賄近千萬元、涉案人員眾多的職務犯罪系列案在法定時間內依法起訴和判決，彰顯了監察體制的制度優勢和治理效能。

二是職務犯罪案件調查、起訴、審判的辦案數量體現了監察與司法的有效銜接。數據表明，檢察機關不僅審結了監察機關移送起訴的全部案件，而且消化了轉隸前遺留的全部案件，法院審結的案件數超過了當年起訴數，體現的是消化積案基礎上的司法效能。實踐中，監察人員把“監察執法”的思維與“刑事訴訟”思維結合起來，從移送機制、程序對接、個案溝通、組織機制等方面與司法機關有效建立起“法法銜接”機制。如某市公安局刑偵支隊隊長胡某某受賄案，行為人受賄時間跨度長，行賄人眾多，但從該市監委立案調查到檢察院提起公訴、法院審判，僅用了不到5個月的時間，比改革前同類案件辦結時間縮短了將近30%，取得良好法律效果。

三是監察機關移送起訴的案件質量尚待進一步提高。數據表明，監察機關移送的職務犯罪案件退回補充調查的比例達到40%左右。退回補充調查的案件中，以證據問題為主，也有少數是程序問題。這說明在全面融合的背景下，履行職務犯罪調查職責的人員在刑事法律方面的專業化能力還有待加強。據了解，沒有刑事執法經驗而辦理職務犯罪案件的監察人員不在少數，監察調查的專業化建設亟待加強。

四是監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件比轉隸前下降幅度較大。2012年至2017年，該省檢察機關查處的貪污賄賂犯罪案件，年均在1000件左右，查處的瀆職侵權案件，年均在350件左右。[2]2018年1月至2019年1月，該省監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件相較于之前，縮減了一半的數量。基層縣區查辦職務犯罪案件減少的比例更大，據統計，2018年，該省114個縣區中，有33個縣區黨紀政務處分數量大幅上升，而向檢察機關移送職務犯罪案件數為零。

二?問題的分析：反腐效能強化中的隱憂

《監察法》實施以來，H省查辦違紀案件大幅上升、查辦職務犯罪案件大幅下降。針對這一現象，筆者聽取了監察執法以及司法實務界意見，組織H省內外高校研究機構的專家學者進行了專題座談。通過數據分析、區域性樣本分析、典型案例分析和問卷調查等方法，分析這一現象的內在原因主要有以下幾個方面。

（一）反腐敗減存量、遏增量取得初步成效，新發案件減少

從調研了解的情況看，黨的十八大以來，H省各級紀委監委統籌運用“紀法兩把尺子”，堅持紀在法前，處理了大批違紀人員。2011年11月到2016年10月，H省各級紀檢監察機關給予黨紀政紀處分53897人，移送司法機關2730人，比前五年總數分別上升43.8%和66.4%。2015年以來，第一、二種形態運用的數據連續三年持續上升，三年間投案自首和主動交代問題的人數比三年前增長將近兩倍。反腐敗工作呈現出輕微紀律處分成倍增加，嚴重紀律處分特別是追究刑事責任的案件相對減少的態勢，運用監督執紀“四種形態”初見成效。2017年，某省紀檢監察機關運用“四種形態”處理52688人次。其中運用第一種形態處理27606人次，占總人數的52.4%;運用第二種形態處理19466人次，占36.9%;運用第三種形態處理4583人次，占8.7%;運用第四種形態處理1033人次，占2%。[3]

筆者與有關網站聯合開展問卷調查，先后向100家黨政機關、200家企事業單位、500名公民發出問卷調查。在回答“職務犯罪高發多發態勢是否遏制”問題時，42%選擇已經遏制，36%選擇基本遏制，22%選擇尚未遏制。同時，對H省6個地市州的20個縣區市基層紀委監委函詢問卷的結果表明，十九大以來，社會民眾對職務犯罪的投訴舉報數量，有48.3%的地方基本持平，有33.8%的地方呈下降趨勢，有17.9%的地方為零舉報。這就充分說明黨中央關于反腐敗取得壓倒性勝利的判斷符合實際和社情民意。

（二）準確把握第四種形態的轉化，對情節輕微且主動認罪認罰者依法不以犯罪追究

各級紀委監委貫徹懲前毖后，治病救人方針和寬嚴相濟執法原則，既分析被調查人認錯態度、一貫表現、上繳違紀違法所得等情況，又研究所涉及單位、部門、地區整體生態，在綜合分析的基礎上，提出實事求是的處置意見。據對H省6個地市州的20個縣區市基層紀委監委函詢了解，由第四種形態轉化為第三種形態的約占立案審查的15%左右。如某村原支部書記廖某，在擔任該村支部副書記實施上級項目期間，在村賬中虛報套取財政專項資金約3萬元，用于個人支配，此外廖某還涉嫌其他違法違規問題。鑒于其認罪態度好，主動交代未掌握的問題、積極退贓，并配合組織審查，且一貫表現較好，最后按照“四種形態”的運用要求，轉為第三種形態，給予廖某開除黨籍處分，起到了治病救人的效果。

（三）監委調查處置職務犯罪的管轄范圍發生了變化而導致案件減少

由于《監察法》規定的監察對象是行使公權力的公職人員，法律沒有授權監察機關對涉嫌職務犯罪的單位進行調查并移送審查起訴。因此，在2018年監察委移送檢察機關的案件中，以往依據《刑法》第387條、第391條、第393條、第396條查處的單位受賄案、對單位行賄案、單位行賄案等均已不復存在。這是《監察法》制定后，刑法尚未修訂而導致的立法間隙，也是導致職務犯罪立案數量下降的因素之一。但需要指出的是，隨著國家監察體制改革的深入推進，刑事懲治為主的反腐模式已經被懲防一體的“四種形態”所代替。在大量運用紀律處分、政務處分，而把刑事處罰作為最后一道防線的背景下，刑法規定的單位受賄、對單位行賄等罪名會逐漸失去存在的意義，監察體制改革前每年查處的約占職務犯罪案件總數百分之十左右的這類犯罪將成為歷史。

（四）對“四種形態”的轉化和運用不當，使應當追究刑事責任的案件作了非罪化處理

部分紀檢監察干部對“四種形態”轉化的精神內涵理解不到位，對政策界限把握不準，對轉化條件、程序等控制不嚴，不能精準地運用好紀律和法律兩把“尺子”去度量行為性質，導致“四種形態”不當運用和轉化。[4]在案件線索初查環節，通過談話、函詢，一些線索因提前“公開”而流失了;在處置環節，一些涉嫌犯罪的被調查人就做了“降檔處理”。如某地姚某2013至2017年期間違規收受現金卡共計4.5萬元，監察機關僅給予降職處分。[5]這種對于收受“感情投資”的禮金達到受賄罪“第二檔”（數額巨大）法定刑的行為，不作為犯罪處理的做法值得商榷。[6]

從上述原因分析來看，對于監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件數量急劇減少這一現象，必須持科學冷靜的態度：既不能以此來否定《監察法》實施以來取得的反腐敗工作成績，又要看到確實存在以紀律處分、政務處分代替刑事處分的現象。這就需要思考如何在制度優勢轉化為治理效能過程中，規范監察處置權力運行，實現對職務犯罪懲治力度不減、節奏不變、尺度不松，充分發揮刑事法治的威懾作用，推進反腐敗斗爭法治化、規范化。

三?問題的梳理：涉及監察與司法諸環節

從調查了解到的情況來看，目前《監察法》運行中的疑難問題主要表現在未能實現全面覆蓋、留置措施在監察機關內部過度程序控制、法法銜接機制還不順暢以及監察人員執法能力不相適應等方面，貫穿于監察調查、檢察起訴和法院審判諸環節。

（一）監察實踐中地域管轄與層級管轄、部門管轄存在工作壁壘導致部分案件線索未能查證

根據干部管理權限，一些領導干部特別是中央直屬企業、教育部直屬高校等企業事業單位領導干部，

其管理權在中央直屬部委，實行自上而下的管理體制。對這些對象涉嫌職務犯罪的案件，需要由具有任命權的黨組織同層級的監察機關受理。實踐中，由于接到線索的下級監委沒有權限，而上級監委又往往不能及時啟動調查或缺乏人手而導致查證落空。另外，由于涉及中央與地方關系，在案件辦理中還涉及相關部門或被調查對象所在單位的配合問題。比如，設置在各地的監獄，原來歸地方管，現在由于收歸省司法廳管理，查辦監獄公職人員犯罪就需要省監委支持案件的查處。客觀上，這不僅在一定程度導致基層辦案數量少，也導致對相關對象的監管出現“盲區”。

（二）監察實踐中留置措施內部程序控制過嚴，其反腐利器作用發揮不夠充分有力

據了解，H省監察機關適用留置措施嚴格遵守法律規定，保障了案件辦理效果。從訪談情況來看，鮮見學術界普遍關注和擔心的留置措施濫用的現象，[7]恰恰相反，實踐中出現了留置措施過度“內部程序控制”問題。基層采取留置措施不僅要報上級監委批準，而且要經省監委備案并經主要領導同意。正由于留置措施手續過于繁瑣，導致實踐中該適用留置措施的未能適用，影響了突破案件的可能。據了解，2018年H省監察機關適用留置措施的主要在省市兩個層面，基層適用留置措施的一般為上級交辦案件，發生在群眾身邊的“蠅貪”類職務犯罪案件因難以適用留置措施，而得不到及時有效查處。據對H省6個地市州的20個縣區市基層紀委監委函詢了解，2018年基層監委因批準程序過嚴而放棄使用留置措施的約占60%，只對受賄人留置而行賄人串供導致案件被迫終止的約占25%，明顯構成犯罪不能及時采取留置措施而“脫管”給辦案帶來極大不便的約占15%。

（三）從監察立案到檢察起訴和法院審判，還存在一系列急需解決的機制和實踐難題

第一，對非公職人員涉嫌行賄犯罪的立案問題。與修訂前刑事訴訟法規定的檢察機關針對罪名進行屬地管轄不同，《監察法》采取了“對公職人員和有關人員進行監察”這一屬人管轄的原則。《監察法》沒有明確規定對涉嫌行賄罪的非公職人員是否可以立案，H省大多數地方采取的做法是由監察機關統一立案。但從法理上講，監察機關只能對監察對象進行立案調查，對非監察對象進行監察立案缺乏法律依據，容易引起“非公職人員也被納入監察對象”的非議。因而在實踐中出現“非公職人員的行賄人是否立案”的困惑，影響案件的及時有效查處。

第二，退回補充調查的性質界定問題。對于退回補充調查的案件，是程序倒流至監察調查環節還是停留在刑事訴訟環節，法律沒有明確規定。由此帶來的問題有：強制措施是否需要改變，已經逮捕的是轉回留置還是繼續逮捕，是適用監察法調查規則還是刑事訴訟法偵查規則，是否準許律師會見等。這些問題存在立法空白和理論爭議。H省的實踐情況是對退回補充調查案件，已經逮捕的繼續執行逮捕，且退回補充調查期間，也不允許律師會見。

第三，檢察機關自行偵查的相關案件查辦不力的問題。修改后的刑訴法與監察法的管轄規定相銜接，明確檢察機關對發生在訴訟活動中的相關職務犯罪案件行使偵查權，由于這一職權目前由原刑事執行檢察部門行使，大多沒有設置專門偵查部門，這類犯罪案件由往年H省百余件下降到十余件，而這個數字在全國還算較高的。據統計，H省有近一半的基層檢察院還未開展這項工作，以致《刑事訴訟法》關于檢察機關對司法工作人員相關職務犯罪偵查的規定尚未全面有效實施。

第四，審判中從寬幅度和自首的認定不規范問題。目前存在難以區分認罪認罰從寬案件的從寬幅度和一般案件坦白從寬的從寬幅度。特別是一些案件辦理過程中，監察委的移送審查起訴意見書中明確寫明辦案機關已經掌握了被告人的相關犯罪線索，但是檢察機關起訴意見書和起訴書仍然將被告人如實供述犯罪事實認定為自首。實踐中有審判人員反映檢察機關有的量刑建議明顯不當。經查，主要是檢察機關對自首的認定與監察委調查階段的情形不一致。此時，法院如果予以調整改變自首的認定又會導致被告人不服，影響法律效果，如不調整又與法院量刑規范相矛盾。

第五，監察人員專業素質的提升問題。監察體制改革前，紀委工作人員調查工作僅需遵循黨內紀律工作規范，而監察體制改革后，監察工作涉及日常監督及對違紀、違規和違法犯罪行為的調查和處置，尤其是對職務犯罪行為的調查，其程序嚴格，證據標準高，需具有較高的法律專業素養才能勝任。據對H省六市20個縣100名紀檢監察人員的問卷調查，熟悉黨內法規不熟悉刑事法律的占51%，熟悉刑事法律不熟悉黨內法規的占35%，既熟悉刑事法律又熟悉黨內法規的占14%。毋庸置疑，監察隊伍專業素養急需提升，但當前超負荷的工作狀態，使監察工作人員無法進行系統的培訓。

四?問題的破解：反腐敗法治化多維構建

（一）凝聚共識，樹立新時代法治反腐理念

《監察法》實施以來，無論是紀檢監察內部，還是司法實務和理論學術界，在監察機關的性質定位、監察權的屬性、監察調查措施的性質以及監察與司法的關系等問題上，尚未達成共識。[8]習近平在十八屆中央紀委第二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗。”[9]新時代法治反腐理念要求我們準確把握監察機關的政治定位，把握監察權的監督執法屬性，堅持“紀法貫通，有效銜接司法”。[10]既往“抓大放小”“集中力量查辦大案要案”的刑事反腐方式，已被全新的“四種形態”紀法共治模式所代替。首先，紀嚴于法，要將黨紀挺在國法之前，充分發揮黨紀和非刑事法律預防公職人員違法犯罪的作用，用黨紀“挽救”絕大多數人;其次，要堅持對構成犯罪的腐敗分子依法追究刑事責任，通過刑罰手段強化“不敢腐”的震懾;最后，要“健全統一決策、一體運行的執紀執法工作機制，把適用紀律和適用法律結合起來”，[10]實現反腐敗紀法共治目標。

（二）細化“四種形態”運行和不同形態間轉換的程序規范

“四種形態”作為執紀執法的基本運行模式，有待在實踐中不斷優化和完善。在“四種形態”貫穿于監督檢查、審查調查和案件審理全過程的前提下，應針對實踐中出現的轉化和運用不當問題，從規范標尺、嚴明程序、壓實責任三個方面著手，推進“四種形態”運用和轉換的規范化、程序化。

其一，規范“形態轉化”標尺，劃定“底線”“黃線”“紅線”。所謂“底線”，即對符合黨紀和刑法等規定的從輕、減輕或從重、加重情形的案件，只能在“四種形態”相鄰形態間逐級轉化;所謂“黃線”，即對違反政治紀律和政治規矩，問題線索反映集中、群眾反映強烈的案件，慎重轉化;所謂“紅線”，即對有嚴重違紀違法行為且根據相關規定只能作出某種處分的案件，不得適用形態轉化。原則上，“四種形態”轉化運用不得跨形態轉化，不得在規定幅度外減輕或者從輕。

其二，嚴格形態轉化程序，做好會商、會審、聯審。對第一種形態與第二種形態之間相互轉化的，建立立案前會商機制;對立案審查的案件，適用第三種形態轉化為第二種形態的，建立案件承辦和審理部門的會審機制;對適用第四種形態轉化為第三種形態處理的情形，審理部門通過集體審議，將報告提請紀委監委決策會議討論，討論通過后再經反腐敗協調小組聯席會議論證通過，最后報上一級紀檢監察機關審批，從而形成分層把關、嚴格制約的工作格局。

其三，強化形態轉化責任，實行“全程實錄、備案監督、問責追究”。對適用形態轉化的案件，所有參與研究的人員的意見都要以書面形式如實記錄入卷，同時建立形態轉化案件備案機制和審批機制，對適用形態轉化的案件作出處理結論后，下級紀委監委應將案件向上級備案。 對第四種形態向第三種形態轉化的案件，下級紀委監委作出處分決定前，必須先經上級紀委監委批準。上級紀委監委執紀監督部門會同審理部門共同審核把關，明確辦案過錯責任追究制度，對于違反規定不當適用形態轉化的，根據情況追究相關人員直接責任，并嚴肅追究有關領導人員責任。[11]

（三）在監察管轄和立案調查環節建立線索移送、案件分立和留置評估機制

其一，探索建立“層級”與“地域”職務犯罪線索移送機制。針對監察案件屬地管轄與級別管轄沖突導致“辦案空擋”、管轄規則和黨管干部原則在實踐中與基層查辦職務犯罪工作存在的“辦案難”等問題，“層級”與“地域”職務犯罪線索移送和協同辦案機制應充分考慮基層監察委轄區內查辦案件的便利條件，實行基層監察委與相關領導機關紀檢監察組建立案件線索雙向移送、調查協作配合以屬地查辦為主、處理結果跟蹤反饋、定期聯席會議等工作機制;明確基層監察委受理的轄區內由層級管理的企事業單位職務犯罪線索，應及時向其主管的紀檢監察組通報，紀檢監察組及時授權查辦并跟蹤指導。上級領導機關紀檢監察組對轉化為第四種形態的職務犯罪線索，可移交基層管轄查辦。

其二，探索建立非公職人員行賄由公安機關立案機制。監察機關只能對監察對象進行立案調查，對非公職人員進行監察立案缺乏法律依據，但由于受賄與行賄的不可分性，對受賄罪和行賄罪的調查又必須并案進行。對此，立法機關可考慮通過立法授權，在立案環節創設公安機關協同機制。對構成職務犯罪案件的行賄人，在監察機關對受賄人立案的同時，對涉嫌犯罪的非公職人員行賄人，公安機關予以立案。這一機制不僅契合了《監察法》 關于公安機關依法協助監察機關適用相關調查措施的規定，而且為對非公職人員行賄人的控制創造了有利條件，對不適宜留置的行賄人則可由公安機關采取相應措施。此舉同時解決了涉嫌行賄罪的非公職人員從監察環節到檢察、審判環節都無立案手續的窘況，為“受賄行賄一起查”提供有效的法治資源。

其三，建立適用留置措施優秀案例指導機制。以辦案程序合法、執法行為規范、執法效果良好為基本條件，相關部門從基層遴選適用留置措施既嚴謹規范又效果突出的典型案例予以通報，加強對基層適用留置措施的示范指導，正確把握“設區的市級以下監察機關采取留置措施，應當報上一級批準”的規定，準確界定“涉及案情重大、復雜”“可能有其他妨礙調查行為的”的具體內涵，在嚴格慎重適用的基礎上，充分發揮留置這一法定措施的制度效能。

（四）完善檢察提前介入、退回補充調查和偵查工作機制

其一，完善檢察機關提前介入職務犯罪調查工作機制。針對檢察機關提前介入監察調查出現的介入時間過早、介入事項不明晰、介入方式不規范等問題，各省監委與省檢察院可聯合出臺提前介入監察案件工作細則，以監察法和刑訴法為依據，明確檢察機關提前介入的工作原則、案件范圍、介入時機、啟動條件、工作職責及組織銜接等;明確提前介入的案件范圍主要是監委采取監察留置措施、新型職務犯罪案件、案件事實認定及定性爭議較大等類型的案件。其主要職責是協助解決案件調查過程中的證據收集、固定、補充、完善及法律適用等問題，特別是在對證據的合法性、證據的補充固定、是否有非法獲取的證據需要排除等方面提出審查意見，以提高查辦職務犯罪案件的質量和效率。

其二，完善退回補充調查案件工作機制并明確其程序屬性。針對退回補充調查缺乏統一規范、退回補充調查的性質界定不明等問題，相關機構應依照監察法和刑訴法的規定，探索制定關于職務犯罪案件退回補充調查規則，統一檢察機關退回補充調查的操作規范。檢察機關退回補充的調查案件，應提出補充調查提綱和應搜集證據的清單，并根據清單區分不同情況作處理：對證據不夠充分的補充證據，對無法補充的說明理由;對發現新的同案犯或新的犯罪事實的，重新制作起訴意見書;對發現原定事實有重大變化不應追究刑事責任的，重新提出處理意見;發現原定事實有重大變化應當改變罪名或增減犯罪事實的，應當重新提出處理意見;檢察機關補充調查決定不當的，應當說明理由，移送檢察機關審查。

其三，加強訴訟活動中司法人員相關職務犯罪偵查專業化建設。目前承擔這一職能的是原檢察機關刑事執行檢察部門，其原來的主業主責是對監獄、看守所等場所內的刑事執行活動進行法律監督。這一監督雖有發現和偵查司法人員職務犯罪的一定優勢條件，但遠遠不能適應在刑事、民事、行政訴訟領域中發現、揭露和查證職務犯罪的要求。同時，訴訟領域職務犯罪隱蔽性和反偵查能力更強，需要更加專業的司法力量。因此，檢察機關可在市級以上設立專門的司法人員相關職務犯罪偵查部門，以適應監察體制改革背景下的訴訟領域職務犯罪協同查處、共同發力的需要。

（五）在自首情節認定和適用認罪認罰從寬環節細化相關規則

針對實踐中職務犯罪自首情節認定不規范的現狀，監察、檢察及審判機關應當共同細化自首情節認定規則。一是堅持依法認定，在具體辦案過程中，要嚴格按照和緊扣自動投案與如實供述職務犯罪這兩個法定要件認定自首情節，只有在二者同時具備的情況下，才認定為自首。二是堅持同一標準，在自首標準認定上，不能因為辦案部門不同、強制措施不同而有所區別，更不能在辦案過程中采取不同標準。三是堅持證據為本，在自首的認定上，堅持以事實為依據，應當收集完善證據材料，形成證據鏈，做到認定自動投案和如實供述的證據確實充分。

針對職務犯罪認罪認罰從寬在實踐中把握不當現象，建議把握以下原則：其一，從寬要與犯罪事實相適應，認罪認罰從寬應當立足案件事實，從寬幅度應當與犯罪數額、犯罪次數、犯罪后果和犯罪手段等事實相適應;與行為人過錯、犯罪目的、動機相適應;與行為人對贓款贓物的處置相適應。其二，從寬要與量刑情節相適應，在從寬情節的把握方面，應嚴格按照刑法、刑事訴訟法和有關司法解釋規定的法定、酌定從寬情節，依法決定是否從寬、如何從寬以及從寬的幅度。其三，從寬要與刑事政策相適應，認罪認罰從寬應當與寬嚴相濟刑事政策相適應，做到“寬嚴并重、寬嚴并用、反對偏輕偏重”“從寬和從嚴都必須依照法律規定進行，做到寬嚴有據，罰當其罪”。其四，從寬應當區別化和規范化，區別化和規范化的指標體系，可針對辦案不同階段設置規則，將從寬幅度與行為人認罪時間的早晚相結合。其五，從寬應當體現量刑均衡原則，“量刑均衡的實質是追求同一法域內的同種犯罪之間在量刑的時空上的公正和平等”，[12]要通過量刑情節的調節作用使得同罪行同刑罰，要防止人為夸大和縮小量刑情節，同一量刑情節從寬幅度應當基本均衡，努力實現量刑一般化和量刑個別化的有機統一。[13]

（六）加強專業化建設，打造政治機關的法治產品

紀委監察委在黨和國家機構體系中是唯一的專責機關，[14]專責機關不僅強調監察委的專業化特征、專門性職責，更加突出強調了監察委的責任。[15] 在深化監察體制改革、執紀與執法一體運行、監察與司法“法法銜接”的背景下，紀檢監察機關的專業化建設必須加強，把政治建設和業務建設統一于監察機關自身建設實踐，在反腐敗斗爭中打造好政治機關的法治產品。

在職務犯罪調查環節，調查工作的法治化必須做到調查行為、調查程序、調查方法、調查標準合法和規范，必須用法律認可的證據證明案件事實，“在審查起訴階段用證據說服檢察官，在審判階段用證據說服法官”。[16]這就要求紀檢監察干部具備專業的知識、專業的技能和良好的職業操守。紀檢監察干部的選拔任用，既要探索建立紀檢監察干部資格準入制度，完善公平競爭、擇優錄取的選拔機制，確保新進人員具備基本的專業素養和專業能力，又要嚴肅試用期考察，在實際工作中檢驗紀檢監察干部工作能力。[17]要實現立足全面深化監察體制改革和實際執法辦案的目標，黨章黨規黨紀和《監察法》及其配套規定相結合應為重點，通過全員網絡培訓、分批輪訓等形式，不斷提升紀檢監察干部的專業知識和技能，鍛造紀檢監察干部的專業作風和專業精神;要完善對紀檢監察人員的業績考核機制，科學制定考核標準、合理設置考核程序，公正運用考核結果，促使紀檢監察干部不斷提升履職能力，努力成為執紀執法的專家、黨和人民的忠誠衛士。

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