公共服務購買中政府與社會組織合作的可持續性審視

特邀主持人：周 俊（華東師范大學公共管理學院教授、博士生導師）

主持人語：政府購買服務已經成為我國公共服務供給的一種重要模式，相關研究方興未艾。在政府購買公共服務興起的初期，研究者多關注流程規范、評估監管、風險及其防范等問題，晚近的研究則以購買服務中的政府選擇、購買有效性、政社合作等為主要內容。當前，政府購買公共服務已經呈現出一些較為穩定的特征，在某些地方甚至形成了相對成熟的購買模式，有別于西方理論和實踐的中國特色日益突出，十分有必要對此進行深入的理論分析，以期發現新現象、總結新經驗、建立新理論。為此，本刊特設“政府購買公共服務+精明買家”專題，對相關理論和實踐問題進行研討。本期刊發的三篇文章從公共管理的角度研討了政府購買公共服務項目的可持續性、政府角色和合同治理框架等三個前沿問題。周俊的《公共服務購買中政府與社會組織合作的可持續性審視》以上海市的案例為基礎解釋了政府持續向同一家社會組織購買服務的現象。陳天祥和鄭佳斯的《把政府帶回來：政府購買服務的新趨向》基于對廣東省的案例研究，提出政府購買服務需要警惕技術理性和過度市場化可能帶來的負面影響，政府通過建立直接委托-代理關系、非競爭性購買、事本主義等方式進入購買服務，有利于規避購買風險。葉托的《政府購買公共服務的三維治理探討》嘗試建立一個包含規則、關系與價值的三維合同治理框架，以破解政府購買服務中的合同失靈問題。文章提出，規則治理、關系治理和價值治理分別能夠應對購買服務中的機會主義行為、解決各種爭議和提升合作水平;只有合理調配三種治理機制的關系，才能達到協同增效的效果。這三篇文章解釋了政府購買公共服務中的一些新現象，建構了新的分析框架，提出了新觀點。希望更多學者繼續深入研討相關問題，共同推進政府購買公共服務的實踐發展。

〔摘要〕 政府與同一家社會組織建立持續性的購買服務關系，有利于應對公共服務的模糊性和不確定性，提高公共服務供給效率。對上海市A街道的多案例研究表明，關系信任、項目成效和政府介入是影響政府購買公共服務可持續性的關鍵因素，其中，政府介入通過影響項目成效和關系信任發揮作用。為保證公平競爭和項目質量，政府持續向社會組織購買公共服務的行為應受到制度規范，購買方需適度介入購買項目，社會組織需加強與購買方的協作和互動。

〔關鍵詞〕 公共服務購買，政府，社會組織，組織合作，可持續性

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0005-08

一、問題的提出

政府向社會組織購買公共服務以契約責任關系重構公共服務的主體結構 〔1 〕，有利于推進政府治理創新和政社關系轉型，與此同時，增加了公共服務供給的復雜性，也帶來了相應的管理問題。其中，一個非常值得關注的現象是，大多數服務購買方連續向同一家社會組織購買相同項目，形成持續性的購買服務現象;也有少數購買關系隨著前期項目的結束而終止。那么，哪些因素會影響政府購買公共服務的可持續性？政府依憑什么作出選擇？

當前，對政府購買公共服務的研究主要關注政府為何購買服務、如何選擇服務承接方、購買服務的績效評估以及購買服務的風險及其防范等問題，缺乏對政府購買公共服務可持續性的討論。筆者認為，服務購買方對承接方進行二次選擇，雖然屬于廣義的供應商選擇問題，但與初次選擇并不完全相同，因為經過前期合作，雙方已經有所了解，這會影響購買方的判斷。不僅如此，政府購買公共服務關涉政府治理變革和政社關系重構，其中存在社會組織身份、政府官員行為等復雜問題，需要特別加以討論。

政府購買公共服務本質上是一種組織合作行為，因此，本文引入資源依賴、交易成本、利益相關者等理論對購買公共服務可持續的影響因素進行分析，同時，充分考慮社會組織和政府官員職務晉升機制的特殊性，有針對性地提出適用于政府購買社會組織服務這一特殊情境的影響因素。將兩方面的分析相結合，筆者最終嘗試建立一個整體性的分析框架，并通過實證案例加以檢驗和修正，以期對政府購買公共服務的可持續性現象作出富有啟發意義的解釋，為實踐發展和制度完善提供理論借鑒。

二、文獻回顧與分析框架

在政府購買公共服務的有關文獻中，有兩方面內容與本文所討論的問題直接相關：一是政府為何購買公共服務，二是政府能否有效防范購買風險。對為何購買的回答主要包括兩類：一類是從政治視角出發，認為政府購買公共服務可以促進政府職能轉變、促進社會組織發展，以及樹立政府鼓勵社會參與的良好形象 〔2 〕;另一類是從經濟視角出發，認為政府購買公共服務可以降低服務成本、提高服務效率 〔3 〕。對購買風險的研究認為，政府購買公共服務不是簡單地決定要買什么和簽訂購買合同，而是要對合同進行全程管理，只有當購買方能夠成為“精明的買家”，為公眾做個好交易時，才能有效規避購買服務可能面臨的多重風險 〔4 〕160-161。這些研究表明，政府會基于自身收益選擇是否購買，政府的合同管理能力與項目產出高度相關。

對組織合作行為的研究非常關注合作的可持續性問題。資源依賴理論認為，當一個組織所稀缺的資源為另一個組織掌握時，它就會對后者產生依賴，依賴性越強，組織間持續性合作的可能性就越大 〔5 〕50-51。在交易成本理論看來，交易要付出起草、談判、保證落實某種協議的事前成本，以及當事人想退出某種契約關系所必須付出的費用等事后成本，因此長期合作有利于減少交易次數，進而減少交易成本 〔6? 〕21-37。利益相關者理論的研究提出，組織間合作的維持在于使相關者的利益最大化，相關主體的收益越高，組織間產生持續性合作的意愿就越強 〔7 〕。除此之外，有研究認為，組織間的信任、互惠和相互節制對持續性合作有明顯影響 〔8 〕;環境不確定性是增加交易成本從而使組織保持持續合作的重要原因 〔9 〕，在各類環境之中，政策環境又是影響組織間持續合作的關鍵因素 〔10 〕。組織合作研究提出了資源關系、交易成本、合作方收益、信任、政策環境等多個影響因素，較全面地勾畫了穩定的組織合作所具有的共同特征。

對社會組織和政府官員績效考核的研究提示我們，在政府購買公共服務中存在不可忽視的特殊性。從社會組織方面看，部分社會組織因為具有較強的政治性，被視作政權的潛在威脅，受此影響，這些社會組織處于“雙重管理”體制的強控制之中 〔11 〕。因此，一方面，社會組織長期發展羸弱，存在專業能力不足、治理不規范等問題;另一方面，在需要政社合作供給公共服務的時候，政府通常采取行政吸納策略，與體制內社會組織建立合作關系 〔12 〕。黨的十八大以來，社會組織的生存狀況明顯改善，但這兩方面的問題依然較為突出。這意味著，政府在初次選擇服務承接方時可能會考慮其身份狀況，在相同條件下更傾向于與體制內、準體制內社會組織合作，而在是否要延續購買項目時，基于社會組織身份形成的關系信任可能是影響政府決策的關鍵因素。更進一步講，由于關系信任的存在，政府可能會放松對項目產出的要求，給予社會組織更多的包容。

對政府官員績效考核的研究表明，政治忠誠度、經濟發展績效、轄區居民的滿意度會以不同的權數體現在上級政府官員對下級政府官員的評價機制中，這決定了一些地方政府官員的行為總是以上級政府官員的偏好為轉移。在政府大力推進購買服務的情況下，一些政府官員必然高度重視此項工作，并且將購買項目成效作為尋求職務晉升的砝碼 〔13 〕。為保證購買項目成效，購買方會與其認為值得信任或專業的社會組織合作 〔14 〕，當難以形成對社會組織專業能力的信任時，購買方會通過官僚技術對項目過程進行控制 〔15 〕，因而形成政府介入購買項目的情況。政府介入購買項目中能夠產生任務協作和互動，從而提高合作成效、建立關系信任，并因此促進合作方的長期合作意愿 〔16 〕。

以上不同領域的研究為理解本文的研究問題提供了重要基礎，但這些研究或者沒有專門針對政府向社會組織購買公共服務的問題進行討論，或者沒有關注社會組織、政府官員晉升機制等特殊性，留有較大的討論空間。有鑒于此，筆者嘗試在綜合既有研究的基礎上，提出一個整體性的分析框架。由于政府購買公共服務的外部政策環境具有高度穩定性，因而本文暫不討論這一因素。除此之外，可能影響政府購買公共服務可持續性的因素包括：資源關系、交易成本、項目成效、合作方收益、信任關系、社會組織身份、政府介入等。

資源關系指政府與社會組織對彼此獨特資源的需求，包括政府對社會組織專業性的需求，社會組織對項目經費和實踐經驗、政府所帶來的聲譽等資源的需求等多方面內容。由于政府購買服務最主要的目的是發揮社會組織的專業優勢，因此，本文將資源關系界定為政府對社會組織專業資源的需求。交易成本包括兩種：一種是在購買服務過程中當事者在起草、談判、保證落實某種協議的事前成本，另一種是當事者在簽訂協議后想退出某種契約關系所必須付出費用的事后成本。依據當前較為常見的政府購買服務績效評估標準，項目成效指社會組織在項目過程中的專業服務水平、服務數量和成果、服務質量、社會組織機構和項目管理的規范性等四方面內容 〔17 〕。合作方收益包括合作者各方的收益，具體來說，政府的收益主要是指促進職能轉變、提升社會形象、促進社會組織成長，社會組織的收益主要是指獲取項目經費、提升社會聲譽、獲得組織成長。按照較為公認的理解，信任關系劃分為關系信任、制度（契約）信任和能力信任三種類型 〔18 〕。在購買服務過程中，這三種關系非常重要，各自會形成不同的影響力。社會組織身份依據慣常分類，包括體制內、準體制內和體制外等三種。政府介入主要指政府介入項目設計、項目實施等過程中（對各因素的解釋見表1）。

綜上，本文的基本理論假設可以規定如下：如果購買方需要社會組織的專業資源，且雙方建立了關系信任、項目取得了成效、雙方各有收益，那么，合作將會繼續。由于購買服務終止的原因并不需要多項因素并列，所以相反的假設為：如果資源互補關系不復存在，或者當資源互補關系仍然存在，但雙方沒有建立關系信任，或項目成效不足，或任何一方對自身收益不滿意時，合作將不再延續;當購買方決定是否更換承接方時，交易成本會成為重要的考慮因素。根據前述文獻分析，部分因素之間的關系可以假設為：一是社會組織身份與關系信任之間存在關聯，二是政府介入對項目成效和關系信任產生影響，三是關系信任會影響購買方對項目成效的評價（各因素間的關系初步概括見圖1）。

圖1 各可能的影響因素間關系

圖片來源：筆者根據對文獻和案例的分析繪制。

三、上海市A街道政府購買公共服務案例描述

由于以機制解釋為目的的研究采取多案例方法是不可回避的選擇，所以，本文以上海市A街道的多個政府購買公共服務項目為案例，描述和分析政府購買公共服務可持續性的具體實踐，并在此基礎上對上文提出的理論假設進行檢驗和修正。

上海市是我國最早通過政府購買公共服務的方式進行政社合作的城市。早在1995年，浦東新區金楊街道就開始購買市民會館的托管服務。隨后，政府購買公共服務在養老、社區矯正等領域快速發展，相關的制度化建設也不斷推進。2009年，上海市開創“公益創投”這一新的政府購買公共服務形式，并被多地成功復制。2013年，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》頒布后，政府購買公共服務在上海的發展更加快速。據統計，2014年，上海市社會組織承接政府購買服務收入和政府補助收入達87.6億元，約占其總收入的24%，比上年增長近63.78%。經過20多年的發展，上海市已經成為我國政府購買公共服務最為發達的城市之一。

在上海市存在一種普遍現象：大多數政府購買方在同一項目上與同一家社會組織簽訂多輪購買合同，僅有少數項目曾更換服務承接方。為探究這一現象的成因，我們于2018年至2019年對上海市4個區的6個街道進行了走訪調查，深度訪談了12家案例。按照循證原則，我們對相關政策、檔案文書、組織臺賬等資料進行對比分析，確保了案例資料的可靠性與準確性。在此基礎上，遵循多案例研究需要6～10個樣本的要求，選擇了6個全部位于A街道、外部政策環境相同的案例作為分析對象。其中，4個持續性的購買服務案例用于逐項復制，未持續的2個案例用于差別復制（基本情況見表2）。

（一）持續性的政府購買服務案例

案例1：2007年，A街道為落實區政府要求，先后在轄區內建立了7所“樂齡家園”助老服務站。服務站成立之初由站點所在居委會負責運營管理。從2009年11月起，A街道通過定向購買的方式將助老服務站的運營管理委托給G機構實施。G機構是A街道于2008年特意為托管助老服務站而創建的社會組織，由A街道擔任業務主管單位，由曾在A街道工作的退休人員擔任負責人。A街道與G機構簽訂的托管合同由A街道單方擬定，G機構完全沒有參與合同起草過程。在項目實施過程中，A街道除不直接進行服務遞送外，對項目進程全權負責，全程為G機構供給資源和提供指導。G機構在A街道的指導下逐漸建立了一套包括宣傳與信息管理、服務質量調查在內的管理制度，組織成長較快，在與政府長達10多年的合作中積累了良好的社會聲譽。

案例2：自2007年起，A街道將原由自己運營的解決安置幫扶對象住宿問題的“中途之家”通過定向委托方式外包給H機構。H機構成立于2007年，屬于上海市最早一批安置幫扶機構，發起人和原理事長為上海市社會幫教志愿者協會理事長。在A街道與H機構的合作中，政府承擔完全的決策責任，規定受助者進入機構和接受服務的程序，H機構僅負責遞送末端服務。A街道非常重視對H機構的指導，督促H機構加強組織建設。H機構通過對“中途之家”的多年運營，逐漸形成了具有較高辨識度的組織和項目品牌。

案例3：2016年，某區政府提出加強社區工作者隊伍建設。A街道與T機構在社區工作者培訓方面達成協議。T機構成立于2015年，與多家機構有過項目合作，由B街道介紹到A街道。為提供定制化的培訓服務，T機構與A街道就項目設計方案進行了長達3個月的溝通。期間，在A街道的協助下，T機構通過多種形式對社區開展調研，有針對性地設計項目。在項目實施中，T機構按照合同要求開展工作，A街道通過“項目推進會”等方式及時提供幫助和指導。T機構不僅完成了項目，而且獲得了組織成長和再次與政府合作的機會。

案例4：2016年，Y機構在公益創投中獲勝的項目在A街道落地，且實施效果良好。由于A街道已經對Y機構有了一定程度的了解，便于次年將“康健苑日常運行及社區健康宣教”項目外包給Y機構。該項目所需場地、健康檢測儀器等由政府提供，日常運營由Y機構負責。在項目實施中，A街道通過項目動員和宣傳、對Y機構人員進行培訓等多種方式幫助項目進入社區。在雙方的共同努力下，項目進展順利并被延續，Y機構也在人員專業性、政府關系管理等方面獲得成長。

（二）未持續的政府購買服務案例

案例5：Q機構于2015年通過公開招投標獲得A街道的社區青少年服務項目。按照合同約定，Q機構全權負責項目設計和實施，政府進行中期和結項評估。中期評估的方式是A街道審核Q機構提交的中期報告，程序較為簡單;結項評估由街道聘請第三方機構完成。由于在結項評估中發現Q機構存在未及時與購買方對接、未按要求提交周小結與月計劃、未按要求對服務對象進行瞄準、工作人員流動快、缺乏團隊合作能力、資金支出與項目實施進度不同步、專職社工工資超過預算、未建明細賬等多方面問題，A街道不再與其合作。

案例6：M機構成立初期以艾滋病宣傳與防治為主要功能，2016年開始開拓社區服務項目，并成立志愿服務中心，同年被A街道通過公開招投標的方式引入，承接社區志愿服務中心的管理項目。A街道提供場地和設施，服務內容由M機構設計，除中期評估和結項評估以外，A街道幾乎不過問項目情況。2017年，A街道更換了項目合作方，主要原因是M機構的業務領域跨度大、人員流動性高、服務的受歡迎度一般，沒有出彩的專業表現。

四、A街道政府購買公共服務可持續性的影響因素分析

第一組案例中的政府購買公共服務都是持續性的，并且在調研期間，沒有信息表明這種持續性可能會中斷。依據前述理論假設對這4個案例進行逐項復制，可以看到：一方面，它們均存在關系信任，都取得了項目成效，都有不同程度的政府介入;另一方面，案例1、2和案例3、4之間在資源關系、社會組織身份兩方面存在較大差異。

第二組都是未持續購買公共服務的案例，通過對兩組案例的差別進行分析可以看到，關系信任、項目有效、政府介入這三項存在于可持續性案例中的因素，都不存在于未持續的案例之中。因而可以認為，信任關系、項目成效、政府介入是影響政府購買公共服務可持續性的因素。

此外，兩組案例都沒有信息表明合作方收益、交易成本是否影響購買服務的可持續性，因而將它們排除在影響因素之外（多案例的分析結果見表3）。對各影響因素的作用機制及其成因的分析如下：

其一，項目成效。對項目成效的關注是政府官員職務晉升機制的必然產物，只有當購買項目取得成效時，購買才可能持續，這在案例中得到了檢驗。第一組案例皆為項目有成效的案例。在案例1、2中，由于政府全面介入項目過程，社會組織僅負責末端的服務遞送，項目的獨立性非常弱，項目成效與購買方的工作成效難以分離，因而購買方通常并不對項目成效進行嚴格評估，但項目又總是有成效的。在案例3、4中，購買方既幫助社會組織實施項目，又按合同規定進行項目評估，社會組織則按合同規定供給服務，雙方共同將項目成效視作繼續合作的前提，并為之努力。無論是基本等同于政府工作成效的項目成效，還是政社雙方共同實現的項目成效，都為政府持續與社會組織合作提供了基礎。

第二組案例為項目成效對購買服務可持續性的影響提供了負面例證。在該組案例中，政府均以項目成效不足（專業服務水平不高和管理規范性不足）為唯一理由另尋服務承接方。這表明，購買方對項目成效有嚴格要求，并將其作為決定是否延續購買關系的最重要因素。

其二，信任關系。信任在組織合作的可持續上發揮重要作用，彼此不信任的主體很難保持長期合作，即使合作是有成效的。在案例1、2中，政府因社會組織的身份而自然產生關系信任。在案例2、3中，政府與社會組織最初基于能力信任建立合作關系，在合作互動中形成關系信任。在第二組案例中，合作同樣始于政府對社會組織的專業能力信任，但是，由于雙方在購買項目實施過程中缺乏互動，始終沒有形成關系信任。此外，所有案例中都存在基于購買服務合同產生的制度信任。

關系信任代表政府與社會組織間的親密度，以及由此產生的相互寬容狀況。比較兩組案例可以看到，當關系信任存在時，購買方或者全權負責項目產出（案例1、2），或者幫助社會組織提高項目成效（案例3、4）。在缺乏關系信任的情況下，購買方懷著對社會組織專業能力的較高期待，不介入項目過程，但嚴格進行項目評估，一旦發現項目成效中存在不足，便終止合作關系。在專業能力普遍不高、政府不介入的情況下，體制外社會組織通常很難取得讓購買方滿意的項目成效，沒有關系信任的加持，它們幾乎不可能與政府結成長期的合作關系。

其三，政府介入。政府介入是最容易觀察到的影響購買服務可持續性的因素。在第一組案例中，政府不同程度地介入購買服務項目過程。在案例1、2中，政府扮演全權負責人角色，全面介入項目，社會組織只需配合政府要求。政府介入在減少社會組織犯錯可能性、保證項目產出的同時，將政府購買服務演化為一種具有高穩定性的“依賴關系非競爭性購買”。在案例3、4中，政府在購買項目中全程在位，不僅參與項目設計，而且為項目實施提供幫助;與此同時，尊重社會組織的獨立身份，給予其項目自主權。在這種有限介入中，政府對社會組織進行引導和監督，為雙方的任務協作、良性互動提供了空間，既保證了項目成效，又增強了相互信任，有效地保障了合作的穩定性。

在第二組案例中，除在項目發起和合同簽訂環節與社會組織約定總體要求，以及提供項目所需硬件設施之外，政府基本不介入項目過程，既不引導和幫扶，也不控制和糾偏。政府不介入雖然保障了社會組織的自主權，但無法形成協作和互動，項目成效缺乏保障，也無法為關系信任的建立提供空間。雖然這種關系最能體現政府購買公共服務的市場屬性，但如果社會組織的專業能力不強，則會面臨項目失敗或者成效不足的風險。

不難看出，政府介入對合作可持續性的影響具有一定的間接性，即政府介入的作用主要在于促進項目成效、為關系信任的建立創造條件。這意味著，政府介入是體制外社會組織與政府建立關系信任的必要條件，也是專業能力不足的社會組織獲得項目成效的必要條件。

綜上所述，影響政府購買服務可持續性的因素包括信任關系、項目成效和政府介入，它們之間的關系可表述為：（1）如果項目成效達到要求，并且存在關系信任，那么，政府將持續向同一家社會組織購買服務;（2）政府介入能夠保證項目成效和促進關系信任的建立，間接影響購買服務的可持續性;（3）關系信任在一定程度上影響項目成效。基于此，可以將前文建立的分析框架修正為下圖：

圖2 各影響因素間關系

圖片來源：筆者根據對文獻和案例的分析繪制。

五、政府購買公共服務可持續性的整體性分析框架

通過對上海市A街道的多案例研究，本文初步建立了政府購買公共服務可持續性的整體性分析框架。其中，與原理論假設相一致的是，項目成效、信任關系、政府介入影響政府購買服務的可持續性，政府介入通過影響項目成效和關系信任發揮作用。原理論假設中的資源關系、社會組織身份、合作方收益、交易成本沒有被證明為影響政府選擇的因素。

項目成效、信任關系是組織間持續合作的重要影響因素，在政府購買公共服務這一特定類型的組織合作中同樣如此。政府購買公共服務雖然存在諸多原因或目標，但其中最為核心的仍然是有效供給公共服務，尤其是在政府官員需要依靠“政績”獲得職務晉升機會的情況下，項目成效成為檢驗政府購買服務行為是否必要的最重要標準，也為政府持續購買服務提供合法性基礎。信任關系的重要性充分體現了政府購買公共服務的內容性特征。公共服務通常具有較大的模糊性和不確定性，需要購買方和承接方共同克服服務供給中可能遇到的問題，這就要求雙方之間存在一種非制度化的默契、理解和協作。在特定身份和頻繁互動基礎上形成的關系信任即具備這種功用，它能夠使購買方將承接方看作“自己人”或“朋友”，愿意相信承接方的忠誠和責任心，進而相信合作能夠順利進行。

政府介入對購買服務可持續性的突出影響，一方面驗證了由績效考核理論推導出的理論假設，即為了取得工作績效，一些政府部門積極介入購買項目，以避免購買服務可能產生的風險;另一方面證實了既有研究中提出的任務協作會增強合作意愿的觀點，支持了在互動中能夠形成關系信任的結論。因而，雖然政府介入可能會削弱社會組織的自主性、改變政府購買服務的市場屬性，但也是特定環境中的政府提高購買服務項目績效的重要選擇，具有不可忽視的積極意義。

資源互補是一切組織合作的前提。案例1、2雖然沒有體現政府對社會組織專業資源的需求，但是體現了對社會組織所擁有的非營利性組織身份的需求，并且，這種需求存在于所有購買服務之中。這一點回應了資源依賴理論的觀點。社會組織沒有專業優勢，但仍能與政府長期合作，這是我國政社關系中的一種獨特現象。它主要存在于兩種情境之中：一是政府不信任體制外的專業社會組織，只愿意與專業性不足的非體制外社會組織合作;二是公共服務市場不發達，政府找不到可以合作的、專業的體制外社會組織。政府之所以會作出此種選擇，主要是因為政府所購買的服務基本上是此前政府自己提供的服務，在社會組織缺乏專業性的情況下，政府完全有可能通過不同程度的介入來保證服務產出。故此，社會組織是否擁有專業資源只是政府持續向社會組織購買服務的可能原因，而非必要條件。

社會組織身份的確會影響關系信任的建立，關系信任是政府持續購買服務的重要影響因素，這一點與原理論假設相吻合，但是，關系信任不僅來源于社會組織身份，它也可以在政社合作互動之中產生。因而，社會組織身份的作用在一定程度上被政府介入所抵消。這也表明，在政府購買公共服務不斷發展、政社分離改革不斷推進的情況下，政府更加重視購買服務的實效和在購買過程中結成的關系，如果這兩方面的目標能夠實現，向何種身份的社會組織購買服務已經不再重要。

合作方收益、交易成本在所有案例中都沒有被充分考慮，這可能與三方面原因有關：一是合作方收益、交易成本難以衡量，在政府購買服務中一直缺乏計算;二是政府購買公共服務在我國具有突出的工具意義，對買賣雙方而言，購買行為本身即意味著收益;三是公共服務的競爭性市場尚不發達，政府的信息、談判等成本相對較低，更換服務承接方，既不增加購買方的經濟負擔，也基本不增加其工作量。對合作方收益和交易成本考慮的缺失，反映了政府購買公共服務中一直存在的成本與收益計算不足、購買的具體成效不明等問題。在此意義上可以說，合作方收益、交易成本可能并非不影響政府二次購買選擇的因素，只是在當前階段，它們的作用還沒有得到體現。

本研究為理解當前的政府治理變革、政社關系提供了一個剖面圖。政府購買公共服務是政府治理變革的產物，標志著政府從包辦公共服務向與社會協同供給公共服務轉型;政府購買公共服務也是政社關系變革中的重要事件，標志著從政社不分向建立規范的政社關系的轉型。然而，受制于政府對傳統職能履行方式和舊有政社關系模式的路徑依賴，政府購買公共服務明顯呈現出“兩個轉型”的過程性特征，這突出體現在：一方面，政府對職能轉變和政社關系變革還沒有形成統一認識，在相關能力上也存在差異。即使是在同一個街道，部分機構在與特定社會組織的合作中保留控制權;部分機構觀念轉變較快，不僅積極與體制外社會組織合作，而且正視社會組織短板，在對購買項目的管理中與社會組織形成協作;還有部分機構在購買合同訂立后“甩手”讓社會組織全權負責，不能發揮應有的合同管理作用，無法有效防范購買風險。另一方面，雖然社會組織的地位不斷獲得承認，越來越多的社會組織參與到政府購買服務之中，但仍然存在體制內外的身份差異以及由此帶來的資源秉賦差異。總體來看，體制外社會組織發展較慢、專業能力不足，在政府購買公共服務中多處于摸索階段，容易因為專業性不足、管理不周全等問題而喪失繼續合作的機會。只有當遇到一個愿意幫扶的好“買家”時，體制外社會組織才可能獲得更好的發展機會。體制內、準體制內社會組織不僅在獲取政府資源上具有明顯優勢，而且是政府重點培育發展的對象，更容易得到幫扶，形成長期合作關系。這種區別體現了傳統政社關系對社會組織發展的不良影響，以及當前社會組織發展面臨的機會不均衡等問題，因而需要受到重視。

從未來發展看，本研究提示我們：

其一，公共服務大多具有延續性，持續向同一家社會組織購買服務，有利于政社雙方共同應對公共服務的模糊性和不確定性，減少購買成本，提高服務績效。政府應盡可能在不損害公平競爭的情況下，與社會組織建立穩定的購買關系。鑒于當前政府缺乏明確的二次選擇依據，建議進一步完善政府購買服務制度，對政府持續購買服務的條件和程序作出規定，以規范政府選擇行為，為社會組織提供合理的行動預期。

其二，政府有限介入購買服務既具有穩定性，又較好地體現了轉型時期政府和社會組織的應有角色，值得借鑒和推廣。政府既不能全面介入購買服務，在名義上購買服務，在實質上仍然集服務的安排者與生產者于一身，也不能在外包合同簽訂后不管不顧，而是應該適度介入，為購買項目的實施搭平臺、聚資源，幫助社會組織克服轉型期的不足。

其三，社會組織需要加強專業能力建設，增強與購買方的協作和互動。因為關系信任、項目成效是影響政府持續購買服務的兩個直接原因，所以，社會組織需要加強專業能力建設，以提高項目成效。與此同時，需要增強與購買方的協作和互動，與購買方建立關系信任，在購買方缺乏項目介入積極性的情況下，更需要主動報告工作、尋求支持和幫助。

需要指出的是，本文僅基于一個街道的案例對理論假設進行檢驗，所得結論存在難以解釋普遍現象的局限性，在不同的地區、行政層級，政府購買服務可能會存在差異性特征，要提出更有普適性的觀點，需要更多更深入的研究。此外，本文為建立整體性分析框架，討論了多個影響政府選擇的因素，但是對每個因素的分析還不夠深入，對各因素間關系的分析還比較初步，在未來的研究中，需要建立精準的理論模型，基于大樣本數據開展量化分析。

參考文獻：

〔1〕王浦劬.政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊論析〔J〕.吉林大學社會科學學報，2015（04）：78-89+250.

〔2〕VanSlyke， D. M. The Mythology of Privatization in Contracting for Social Services〔J〕. Public Administration Review，2003（03）：296-315.

〔3〕Ferris，J.Graddy，E. Contractingout： For What？ With Whom？〔J〕. Public Administration Review，1986（04）：332-344.

〔4〕凱特爾，唐納德.權力共享：公共治理與私人市場〔M〕.孫迎春，譯.北京：北京大學出版社，2009.

〔5〕杰弗里·菲佛，杰勒爾德·R.薩蘭基克.組織的外部控制——對組織資源依賴的分析〔M〕.閆蕊，譯.北京：東方出版社， 2006.

〔6〕威廉姆森，奧利弗·E.資本主義經濟制度〔M〕. 段毅才，王偉，譯.北京：商務印書館，2002.

〔7〕王 楊，鄧國勝.社工機構與社區居委會合作機制的理論解釋——四個合作案例的比較分析〔J〕.中國行政管理，2017（11）：55-60.

〔8〕Nooteboo，B. Institutions and forms of co-ordination in innovation systems〔J〕.Organization Studies，2000（05）：915-939.

〔9〕張 耕.組織際關系的起因、影響因素與風險〔J〕.科學學與科學技術管理，2006（02）：140-143.

〔10〕張紅平，葉蘇東.公私合作（PPP）項目提前終止致因模型研究〔J〕.財經論叢，2017（07）：104-112.

〔11〕鄧正來，丁 軼.監護型控制邏輯下的有效治理——對近三十年國家社團管理政策演變的考察〔J〕.學術界，2012（03）：5-26.

〔12〕Kang Xiaoguang， Han Heng. Administrative Absorption of Society： A Further Probe into the State-Society Relationship in Chinese Mainland 〔J〕.Social Sciences in China，2007 （02）：116-128.

〔13〕Rong Zhao，Zhongsheng Wu，Chuanjin Tao.Understanding Service Contracting and Its Impact on NGO Development in China〔J〕.Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations，2016（05）：2229-2251.

〔14〕周 俊.外包型項目制與政府購買服務的績效悖論——以S市A 區為例〔J〕.領導科學論壇，2019（01）：22-33.

〔15〕渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制〔J〕.中國社會科學，2013（05）：113-130+207.

〔16〕史傳林.社會治理中的政府與社會組織合作績效研究〔J〕.廣東社會科學，2014（05）：81-88.

〔17〕郁 菁.政府購買社會組織社會服務項目績效評估模式研究〔J〕.華東理工大學學報（社會科學版），2016（05）：126-132.

〔18〕洪茹燕，郭 斌，LI Huiping. 組織間信任形成機制研究述評：過去、現在與未來展望〔J〕.重慶大學學報（社會科學版），2019（06）：71-84.

責任編輯 周 榮