把政府帶回來：政府購買服務的新趨向

陳天祥　鄭佳斯

〔摘要〕 近年來，通過合同外包的方式購買服務逐漸成為公共服務供給的一種重要模式。然而，不少研究發現，公共服務合同外包的運作過程容易造成政府角色的迷失，在委托-代理、競爭性購買、合同契約、第三方評估和短服務周期等方面存在隱患。而廣東省的“雙百計劃”實踐，開辟了一種新的公共服務購買模式，它介乎傳統的單位制和當下的市場制之間，通過建立直接委托-代理關系、非競爭性購買、事本主義、政府主導評估、中長期服務周期等，有利于規避服務外包中的隱患，顯示著動態發展的政社關系的新前景。實踐證明，行政的進入并不一定會擠壓社會組織的自主性和專業性，相反，在一定程度上，行政的進入反而是一種積極的保護。與此同時，技術理性和過度的市場化機制可能會帶來一些負面影響，這需要引起我們的警惕。

〔關鍵詞〕 政府購買服務，合同外包，“雙百計劃”，政社關系

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0013-07

一、問題的緣起

近年來，新公共管理理念深入人心，無論是實務界還是理論界，基本都達成一個共識，就是政府要改變以往大包大攬的習慣，將市場和社會能夠承接的事務轉移出去。2012年11月，黨的十八大提出，要“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。2013年11月，黨的十八屆三中全會進一步提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，要求通過政府向社會購買公共服務的方式，“凡屬事務性管理服務，原則上都要向社會購買”。從“基礎性作用”到“決定性作用”，這意味著市場的力量進一步被強化。此后，國務院及各省市出臺的“關于政府向社會力量購買服務的指導意見”類文件均提出，政府購買服務關鍵要解決好“買什么”“誰來買”“向誰買”“怎么買”和如何“買得值”等問題。與此同時，自上而下不斷深化的“放、管、服”改革，進一步擴大了政府購買服務的范圍，深化了政府與市場、社會的合作治理。黨的十九大強調，要推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理、社會調節和居民自治良性互動。

在這種政策背景下，涌現了大量的政府購買服務的實踐，也使得大量的社會組織得以孕育產生，在經濟和社會生活中發揮著越來越重要的作用。在社會工作服務領域，自2006年全國開始發展專業社會工作以來，廣東作為全國先行先試地區，發展最快、規模最大。統計數據顯示，從2007年到2018年，廣東全省累計投入社會工作購買服務經費達76億元。其中，2017年全省民辦社會工作服務機構1406家，占全國總量的18.7%，政府購買社會工作服務經費為16億元，占全國社會工作經費投入總量的1/3 ①。

隨著政府購買服務的深入開展，一個新的主題開始引發人們的關注，就是政府如何購買服務才能更加富有效率。因為，政府購買服務的理論依據在于其相比于傳統的政府單向管理更加具有效率。如果不能因此提高效率，政府或公眾對購買的服務不滿意，那么政府購買服務的合法性將備受質疑。

總體而言，目前國內有關政府購買服務的反思多停留于抽象的理論層面，抑或針對一般性公共服務外包如環衛服務等領域，而鮮有針對社會工作服務購買的研究文獻。因此，我們將聚焦社會工作服務的政府購買實踐，結合田野調查和實地觀察，探討當前社會工作服務購買中存在的隱患，并以廣東省“雙百計劃”的實踐經驗，探討消除服務購買隱患的意義。

二、政府購買服務的多重隱患

公共服務合同外包從本質上來說是一種項目制，它以市場機制為核心，在組織架構上實行雙重委托-代理，在服務內容上進行合同契約式管理，在監督評估上實行第三方評估，服務周期一般以短期為主。在實踐中，這種模式可能存在多重隱患。

（一）雙重委托-代理的風險。自利性普遍存在于組織當中，即使是作為公共部門的政府組織，也天然存在著為組織生存和發展尋求更多有利條件的動力 〔1 〕。盡管社會組織被定位為“非營利性組織”，但這并不意味著其沒有追求利益最大化的動機。訪談中，有人坦言，“現在很多都是打著公益的名號在賺錢”②。社會組織的自利動機可能是多面向的，如爭取更多的項目資金、贏取政府的信任、擴大組織業務范圍等等，動機之下是選擇性服務、壓縮服務成本、熱衷短平快服務等組織行為，在一定程度上會對公共服務的公益性和公共性造成損害。公共服務市場競爭的稀缺則為這些問題的發生提供了更大的可能。有人一針見血地指出，十年來廣東大力進行社會工作服務購買，但并沒有實現提升財政資金使用效益和政府公共管理水平的初衷，反而是培育了一批以營利為目的的公益組織“老板” 〔2 〕。

政府購買服務事與愿違的原因之一是雙重或多重委托-代理下信息不對稱性和責任鏈條的失效。在已有的政府購買服務實踐中，政府一般通過招投標的方式委托社會組織進行服務提供，政府與社會組織形成委托-代理關系。這種委托-代理一般是多層級的，如廣州市的家庭綜合服務實踐形成民政局、街道辦和社工機構之間的雙重委托-代理關系，不僅存在傳統委托-代理關系中的“逆向選擇”和“道德風險”，還存在中間委托與終端代理人之間的沖突、不對等的合作，以及中間代理人與終端代理人之間的“共謀” 〔3 〕。

（二）競爭性購買下的“偽競爭”和“無序競爭”。競爭是效率的關鍵，是支持服務購買的主要依據之一。但在著名的《權力共享：公共治理與私人市場》一書中，美國學者凱特爾（Donald F. Kettl ）將市場競爭處方形象地描述為“競爭面紗”，“競爭處方許諾了諸多美妙的效果，因而顯得魅力無窮，但競爭面紗背后的東西，我們只了解一小部分” 〔4 〕166。一是“偽競爭”。良好的競爭環境是政府購買公共服務獲得成功的關鍵因素。但對公共服務市場化的最新研究表明，即便在市場經濟較發達的美國，公共服務也不存在充分的競爭，即便存在競爭，也會隨著時間的流逝而消失，最后往往被少量可供選擇的承包商所壟斷，甚至會帶來政府對私營承包商過度依賴的風險 〔5 〕。相比于西方國家來講，中國并未形成成熟的市場競爭環境。近年來社會組織雖然發展迅速，但組織之間的規模和力量差距較大。在實際的項目運作過程中，有些競標實際上只是一個形式性的過程，代理方往往會提前介入。如果委托方對代理方感到“滿意”和“放心”，那么事先會與其達成合作共識，再由代理方通過找人“陪標”等方式，讓招投標過程顯得合規合法，這是雙方“心照不宣”的默契。而事實上，對于政府而言，提前對代理方的了解和熟知，也有利于減少信息不對稱的風險，避免合作中產生更大的不確定性。二是“無序競爭”導致公共性式微。較早開展市場化改革的歐美國家實踐表明，伴隨著民營化和市場化的推進，企業會試圖與政府官員結成利益共同體，資本逐步入侵和俘獲權力，形成權力資本，并具有一定的路徑依賴風險 〔5 〕。長此以往，政府的資源逐步被少數企業壟斷，進一步導致強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”。在公共服務外包過程中，上述問題同樣存在。隨著政府購買服務的增多，競爭也日趨激烈，巨頭壟斷、暗箱操作、回扣提成、違規陪標、量身設標等現象并不鮮見。調研中，對于行業內存在的“潛規則”，部分機構對這種現象習以為常，認為“無傷大雅”，也有部分機構為了生存，敢怒不敢言，抑或直接參與其中。如果任由這一現象蔓延，政府購買公共服務恐成權力尋租與腐敗的新災區 〔2 〕。

（三）合同管理的信息不對稱和過度標準化。阿爾欽和梯若爾對合同中的硬信息（Hard information）和軟信息（Soft information）作出了區分。前者指雖然需要一定的信息收集成本，但是很容易被當事人識別;而后者一般不能被另一方當事人識別，因此只能作為項目選擇和建議 〔6 〕。社會工作服務作為軟性公共服務，在執行的標準設定上存在較大困難：一是難以進行量化，無法在成本和價格上給出絕對的標準;二是在數量和質量上的標準難以平衡，容易引起投機行為;三是難以對多元的任務目標擬定統一的標準進行硬性約束。這就使合同的不完全性比經濟市場更為突出，易誘發社會組織在服務遞送中的投機策略，較為典型的是“案主奶油化”（client creaming），即社會組織基于自身的信息優勢，會根據自身的偏好篩選服務成本低或容易見成效的案主，而非選擇最急需幫助的案主，以此放大服務成效，降低服務成本 〔7 〕。然而，政府出于“公平”的考量和自身科層運行的效率，也受制于專業知識的局限，很多時候會傾向于選擇標準化的合同管理方式，導致“一刀切”的狀況，以自上而下的“批發式”推動服務購買。例如，在A市家庭綜合服務項目中，市、區兩級財政按照一個街道200萬的標準統一撥款，無視不同街道的不同服務需求。每個街道的轄區面積、人口數量、人口密度和人口結構等方面都不一樣，統一的資金安排對于一些街道而言游刃有余，而對于另外一些街道而言則可能是杯水車薪，從而影響服務提供的效果。更為嚴重的是，“一刀切”的制度設計會加劇評估的公平性問題。以“社區知曉度”這一評估標準為例，在街轄面積為54平方公里的南沙街和0.78平方公里的逢源街之間，根本不具有可比性，然而雙方卻面臨同樣的資金配比和考核標準，必然助長“做假賬”等投機行為。

（四）第三方評估下的組織自利性。近年來，第三方評估在國家治理和社會服務供給中得到頻繁應用，這種方式在很長一段時間內被認為是應對“市場失靈”和“志愿失靈”的有效手段 〔8 〕34-51。然而，現實中第三方評估的結果并不盡如人意，出現一系列非預期后果。例如，有媒體就披露了第三方評估的亂象：自定評價標準、隨意杜撰評價、惡意評價 〔9 〕，看似結果客觀的背后是巨大的商業利益。近年來學術界也逐漸指出，第三方評估存在內卷化、社會認可度低、公信力不足等問題，造成第三方評估結果的客觀性被逐漸消解 〔10 〕。

我國的政府購買服務是近年來才發展起來的治理實踐，第三方評估亦然，成熟的專業評估機構相對較少，政府往往過于倚重少數評估機構，易使它們與被評估的社會組織之間存在利益鏈條，彼此之間形成一定程度的“合謀”，蒙蔽評估委托方，進而產生新的委托-代理問題，即政府與第三方評估機構之間的委托-代理困境，也將面臨更為嚴重的信息不對稱所帶來的道德風險和逆向選擇難題。

（五）短服務周期下的專業性不足。社會服務對專業化的要求和需求的多樣性，決定了它是一個需要長期堅持的治理實踐。然而，政府向社會所購買的服務一般有一個固定的周期，這會導致社會組織熱衷于從事見效快的項目，而不是扎根社區進行長期的耕耘，從而不利于機構的成長。政府購買服務的多數項目是每年招標，一年一簽，只有少數項目是三年期限。除了服務成效以外，下一年的資金是否繼續、購買方負責人是否調離等都會影響下一輪的招標。對于三年作為一個完整服務項目的期限來說，更換承接方是一種良性競爭，但對于其他需要長期持續的項目而言，頻繁更換承接方和工作人員，就會使服務難以精細、持續和深入 〔2 〕。

以A市家綜項目為例，自2009年試點以來，政府無論是公開招投標還是第三方機構評估，都旨在通過競爭性的服務購買方式，防止“一朝簽約、終身簽約”的現象，以營造公平競爭的市場環境，為有實力的社工機構創造進入的條件。然而，三年一周期也帶來了相應的問題，即機構進行專用性投資的意愿不高，導致專用性投資不足。中標的機構第一年熟悉工作，第二年提供服務，第三年就需要考慮是不是繼續承接服務。他們認為，一旦新一輪招投標失敗，那么前期投入的資源就相當于“打水漂”了。而從購買方的角度來說，承接方的更替，既不利于服務的延續性和針對性，也會使街道重新投入大量精力與服務提供商進行磨合，意味著政府在原合作組織上所進行的各種投資和承諾，都會在瞬間由資產轉為負債，因而得不償失。

三、消除政府購買服務隱患的實踐嘗試

那么，如何解決上述政府購買服務的難題？從市場化改革相對成熟的歐美國家的經驗來看，政府購買服務失敗之后，主要做法之一就是回購服務。對此，學界存在倒合同外包、逆向民營化、逆向合同承包、逆向合同外包、逆民營化和收回外包等表述。國內也有部分學者開始探討“回購服務”，認為相對于政府購買服務是政府或其他公共部門將公共服務的提供讓渡給私營部門的過程而言，回購服務則是公共服務提供由私營部門返回到公共部門的過程，亦即政府收回民營化服務的過程 〔5 〕。

在國內部分公共服務供給實踐中，也出現了“逆向合同承包”或“回購服務”的趨勢，包括回購已經出售的機構、收回合同、另建公共服務機構等等 〔11 〕，較為典型的如環衛服務的“逆向合同承包” 〔12 〕。新近的研究也注意到社會組織服務的“逆向替代”現象。楊寶等人的研究發現，政社合作出現的一種新現象是政府通過“實踐參與”“專業認證”等方式學習掌握專業技術，以此逐步取代社會組織的服務功能，并結束合作關系，規避社會組織的“政績競爭”和“連帶責任”等壓力 〔13 〕。在與此相關的研究中，部分學者對于政府購買服務的模式進行了探討。其中，較有影響力的分類認為政府購買服務主要有項目制、單位制和混合制，但是根據他們的界定，單位制并非傳統意義上由政府直接雇傭的模式，而是借助社工機構的力量，實質上也是一種借助社會力量的方式。因而，這三種模式在本質上強調的依然是借助市場和社會力量。

“回購服務”和“逆向替代”是一種較為極端的方式。但如果服務需求很大，政府沒有足夠的人力物力進行回購服務，抑或服務需要一定的專業性，無法臨時聘用大量的可替代勞動力，會使服務回購無法進行。在經驗觀察中，筆者發現一種處于政府購買服務和回購服務的中間地帶，即政府收回部分委托-代理的權限，具體事務依然委托給專業組織，但不同于以往的招投標等市場化方式，政府的管理更多的是借助行政力量，廣東的“雙百計劃”就是一個典型的案例。為破解政府購買服務中存在的難題，廣東省民政廳以改革人才使用方式為突破口、以滿足民政對象需求為導向、以統籌整合資源為手段，自2016年10月開始實施粵東西北“雙百鎮（街）社會工作服務五年計劃”（簡稱“雙百計劃”或“雙百社工”），在粵東西北選取200個鎮（街）作為試點，設立社會工作服務站，由鎮（街）直接招聘940名社工充實鎮街社會服務力量，提升社會服務專業化水平 〔2 〕。對此，筆者通過以訪談和參與式觀察為主的調查方法與相關人員進行直接接觸，獲取第一手資料，將其主要運行機制提煉出來，并與廣泛實行的項目制進行對照，形成如表1所示的分析框架。

（一）類官辦制：建立直接委托-代理關系。有學者根據組織產生的過程、經費來源、主要領導的身份和領導層的產生四個維度，將中國的社會組織分為官辦、半官半民、民辦、外部輸入四種類型 〔14 〕。在組織架構設置上，“雙百計劃”打破了市場化的委托-代理關系，是一種類官辦制的組織設置方式，在形式上接近“內生依附關系”。內生依附關系是指政府部門主導成立自己管轄下的社會組織，并通過為其提供正常運轉所需的各種資源而建立的依附與被依附關系。已有研究發現，內生依附關系一般具有這樣幾個特征：一是在組織的產生上一般源自于政府“自上而下”的推動;二是政府一般采取類科層制的方式對其進行管理;三是除了承擔一定的社會組織職能，這些組織還要經常承擔政府的延伸性行政職能;四是組織在資源和項目等方面高度依賴于政府的撥款或項目購買，自我造血能力較差 〔15 〕。

但與傳統的官辦社會組織有所不同，雙百社工站在組織產生方式方面由政府部門自上而下推動成立，在資金來源方面也基本來自于政府，但政府在管理方式和具體職能方面卻給予其充分的自由。這種組織架構的最大好處是打破了政府購買服務常見的多重委托-代理，而直接由省級政府委托-代理，主導設計“雙百計劃”項目的某處長就形象地指出，“雙百社工沒有中間商賺差價”，從而有助于消解前述多重委托-代理中存在的風險。

（二）非競爭性購買。王名、樂園概括了政府購買服務的三種模式：獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買以及依賴關系非競爭性購買。其中，依賴關系非競爭性購買是指購買的政府部門與承接服務的組織之間是依賴性關系，購買選擇程序是定向、非競爭性的 〔16 〕。與目前較為普遍的競爭性招投標不同，“雙百計劃”采取的是依賴關系非競爭性購買的方式，整體購買過程都是在政府的主導之下進行的。在管理架構上，“雙百計劃”設立項目辦、地區協同行動中心和社工站三級管理框架。其中，項目辦設在廣州，與珠三角地區中心合署辦公，15個地區協同行動中心分設于雙百站點所在的15個地市市區、社工站分設19個地市的109個縣區，407個村居③。值得注意的是，社工站的站長一般都由各個鎮街的社會事務辦主任擔任，而一線社工則由各地市政府組織統一招聘、管理和督導，并簽訂勞動合同。因而，“雙百計劃”的購買完全是依托行政的力量進行。

“雙百計劃”的資金和資源支持也是由政府主導。項目辦、地區協同行動中心和社工站構成三級網絡支持系統，分別由省民政廳、地市民政局和鎮街民政事務辦給予專業和行政兩個方面的持續支持。項目辦在其中扮演服務者、協調者、平臺搭建者的角色，從后方和上層服務地區中心，通過搭建協同行動者網絡為協同行動者提供各方面的支持。地區中心落地在地級市，與當地民政部門之間是協作關系;社工站聯結“雙百計劃”與服務對象，在地區中心的協調下開展互訪和持續互動，形成社工站的網絡③。因而，事實上，在組織架構和資源依賴上，社工站基本完全依賴于行政網絡支持系統，內嵌于行政體系當中，從而避免了項目制中存在的偽競爭和無序競爭的弊端。

（三）一事一議（事本主義）。我國各地社會工作的產生與發展都有一個共同點，即來自行政權力自上而下的強力推動。政府購買社工服務一般采取標準的項目化形式，如A市的家綜服務采取的是3+N的模式，包括家庭服務、青少年服務和長者服務，以及一個自選項目。這種標準化的服務項目設置方式有助于統一管理，卻無法完全契合社區的需求，易導致供需之間的脫節，使社會大眾和服務對象成為被動的接受者。再加上不恰當的權力介入和干涉，以及評估的不當引導，導致服務對象“唯名化”現象的產生。所謂服務對象“唯名化”，是指服務對象成為空有其名的客體，只是滿足機構需要和完成服務指標的工具。也就是說，社工機構和社工的主要目的只是為了完成指標任務，而不再是滿足服務對象的需求，不再是解決社會問題。

服務對象客體化和唯名化的現象，使追求服務質量提升的內在驅動力降低，服務對象重復“被參加”活動的現象嚴重。此時，服務項目和內容圍繞管理目標而設定，而忽視了服務對象的真實需求。這種情況下，方法上的專業性變得無足輕重，或者僅僅是一種“花瓶”而已，最終使通過競爭性購買而促進機構專業化成長的愿望化為泡影。

實現供需對接和提高社工服務的專業性，不僅需要對項目進行科學設計，還要有合理的質量標準。有鑒于此，“雙百計劃”以“在地”為依托，采取一事一議的方式設置項目，重點是聚焦困難群眾和特殊群體，以需求為導向，助力保障和改善民生，解決社會問題。例如，在選址上，各地按照“落在村居、問題導向、方便群眾”的標準選擇社工站址，最終使社工站設在老人活動中心、居家養老服務中心、祠堂、文化站、敬老院等場所的有90個，設在村（居）委會辦公所在地的有50個，設在文化中心、小學、禮堂等公共資源所在地的有45個，設在鎮（街）舊辦公室等地的有14個，設在鎮政府辦公樓的有1個③。在需求評估上，“雙百社工”將工作重心下移到村（居），與群眾同吃同住同勞動，積極入戶走訪，繪制社區資產地圖和問題地圖，完成細致的社區研究報告。這些“接地氣”的項目為克服傳統項目制管理中的信息不對稱和僵硬的標準化弊端提供了一個嶄新的思路。

（四）政府+督導：保證專業性。“雙百計劃”的考核沒有采取第三方評估的方式，而是由項目辦項目管理部統籌協調，負責組織實施考核工作。考核分為過程考核與結果考核兩種，其中過程考核分為內部考核與外部考核。內部考核每周進行，外部考核每月進行，結果考核每年度進行。內部周考核依據工作量、所耗費時長設定分數，交由部門主管審定;外部月考核從工作完成度、團隊建設、專業學習與反思、基本表現四個層面進行考核，項目辦由項目主任考核，地區中心由項目辦考核，社工站由地區中心考核，項目主任由核心小組考核;結果考核分為綜合部門主管評分、自評分數和專業知識考試三種方法，項目年度最后一個月開展年度考核，過程考核中個人及團隊年度總分數按照70%的比例計入年度考核結果。總體而言，“雙百計劃”的評估考核權由政府掌握和主導。

與此同時，廣東省民政廳組建了由社工、財務和法律專家組成的監測與評估小組，采用定期與不定期、定點與不定點相結合的監測評估方式，將監測評估貫穿項目實施的全過程，全年開展了三輪監測評估工作。此外，為了提升社會工作的專業性，省民政廳自上而下開展了多輪督導和培訓交流工作，督導人員由政府直接聘用。督導和培訓工作主要包括實地督導、區域性團體督導、督導培訓、社工服務站區域性交流會、社工站互訪和培訓、宣傳、行動研究等，并將這些工作任務的完成情況納入考核指標體系中。政府力量主導考核和專業能力建設，既可以杜絕出現新的委托-代理問題，一定程度上阻斷項目制第三方評估中的利益輸送渠道，也盡可能避免考核評估工作因“合謀”而產生的失真和流于形式的弊端。更重要的是，通過以評促進，促進社會工作的專業化提升。

（五）中長期的服務周期。項目制追求短周期的成效，與社會工作需要長期跟進的扎根精神相背離。而“雙百計劃”的長周期項目設計則可以有效避免服務工作的短見行為。汕頭市東里鎮社工站分管領導X主任就認為：“珠三角模式往往都是機構通過接項目，按項目去運作，看起來就是走過場、一陣風，接到哪個項目就做哪件事，很難堅持做好一件事，很難真正聚焦人心。雙百模式的最大區別是能通過政府購買服務，社工可以在政府的支持下專心去做一件事情。”③

“雙百計劃”堅持“社區為本”的理念，力爭通過高質量的社區行動研究，真正讓社會工作扎根社區，適時制定了“53111”計劃。其中，“5”是雙百社工與政府、群眾共同討論形成5年愿景，“3”是根據5年愿景細化而成3年目標和規劃，第一個“1”是根據3年目標和規劃制定每年的目標和計劃，第二個“1”是將目標和計劃細化到每個月，第三個“1”是制定每周的目標和計劃，最后形成工作推進圖（甘特圖）。因此，“53111”計劃是以愿景為導向的目標、計劃和過程體系。其中，社區評估的行動研究是關鍵，它是雙百社工5年中一切行動的依據。因此，“雙百計劃”要求每個站點用1年時間找準社區服務行動方向、目標和切入點，后續的4年間要不斷完善社區評估的行動研究，以確保高質量的社區行動研究能因地制宜和科學有效③。

四、政府購買服務的新趨向

隨著政府職能轉移力度的加大和范圍的擴展，各地積極推進政府購買服務，加強社會協同，創新公共服務供給方式。研究發現，不同的政府購買模式主要是在組織架構、購買方式、服務內容、監督評估和服務周期五個維度上有所區別，不同的模式形塑了不同的政社關系，政府與社會組織的互動也使得政社關系呈現動態的變化。相比于以往來說，當前的政府購買服務一個明顯的特征是政府逐步從“嵌入”到直接“進入”公共服務的供給中，包括主導招聘社會工作人才團隊，采用非競爭性購買的方式定向購買服務，由基層政府工作人員直接擔任社工站站長，直接派駐督導，等等。這與西方公共服務供給方式的發展趨勢是相似的，在究竟采用購買服務還是回購服務的選擇上，西方政府已經擺脫了上世紀八九十年代激情過度的“信念結構”的影響，更多地建立在“經驗知識”的基礎之上 〔2 〕。由于我國復雜的社會歷史環境所造成的社會組織的多樣性，導致在公共服務購買與“逆回購”的過程中，政府與社會組織的關系表現出更加豐富的內涵，也在不斷建構新的“經驗知識”，展現出轉型時期政府與社會組織關系的未來發展道路。

（一）組織化與“松散的聯盟”。從社會工作服務的購買內容來看，主要可分為綜合性服務項目購買、專項服務項目購買和崗位購買三種類型。其中，綜合性服務項目購買主要是由民政部門出資委托民辦社會工作服務機構，以建設綜合平臺的方式，面向各類服務對象開展綜合性服務，如家庭綜合服務項目;專項服務項目購買也是由民政部門出資，由民辦社會工作服務機構承接運營，但面向的是特定的服務對象，如醫務社工項目或社區矯正項目等;崗位購買則是直接由政府出資向民辦社會工作服務機構購買社工，派駐到政府和公益服務類事業單位等場所提供服務，如東莞的崗位社工項目①。“雙百社工計劃”與這三種模式都有所區別，其也是通過設立社工站的形式購買服務，但社會工作專業人才是直接面向社會聘請，而沒有通過社會工作服務機構。

事實上，從人力資本的產生方式和組織架構來看，這四種不同的服務購買模式可以歸為三種類型，綜合性和專項服務購買下的人力資本是由社工機構整體承接的，是一種“組織化”的團隊模式;崗位購買下的人力資本則是派駐到服務機構，是“零散的個體”模式;而“雙百社工計劃”介于兩者之間，從整個社工站的團隊來看是一個組織，但如果從政府以個體為單位的招聘方式來看則是一個個獨立的個體，因而更類似于“松散的聯盟”。本文的研究發現，“組織化”的團隊模式更具有與政府“討價還價”的能力，但也容易產生更多的委托-代理風險;“零散的個體”模式則更容易被政府吸納，從而成為政府的“二把手”，其專業服務被行政職能所替代的可能性較大;“松散的聯盟”具有一定的組織行動力，也可以在一定程度上規避委托-代理的風險，但在組織凝聚力方面相比于“組織化”的團隊來說比較薄弱。

（二）調適行政嵌入與自主性、專業性的關系。在有關政府購買服務的諸多討論中，部分學者認為市場和社會的力量進入越多越好，政府放手越徹底越好，但是新近的實踐發現，政府無法完全撤離。關鍵是要平衡好政府的力量與市場、社會力量之間的關系。同時，較多學者認為，政府應減少行政干預，以提升社會組織的自主性、獨立性和專業性。然而，新近的實踐表明，政府似乎不必通過拉開與社會組織的距離來提升組織的自主性。盲目的自主性不僅會導致政府責任的迷失，也不會必然帶來專業能力的提升。而通過積極的行政進入，可以保證社會組織的專業性得以發揮，即用行政行為推進專業行為，同時還有助于社會組織專業性的發展。

在這方面，較有啟發意義的是王詩宗等人的研究，他們認為學界經常混淆社會組織的“獨立性”和“自主性”。事實上，兩者并不是單一維度的，前者強調的是組織結構，后者強調的則是組織能動性，因而兩者并不必然一致，而是存在復雜性和多樣性。“獨立”并不意味著“自主”，“依附”也不等同于“不自主”，而目前國家與社會關系更多的是呈現一種“依附式自主” 〔17 〕的特點。本文的案例實踐也表明，在原有的路徑探討中，政府和學界都傾向于如何加強社會組織的自主性，但在政府看來，社會組織的獨立性不是最重要的，專業性更為關鍵，在滿足專業性的條件下政府會讓渡一定的自主性于社會組織。事實上，由于國家權力的保留和市場發育不完善，無論是哪種形式的政府購買服務，社會組織都是鑲嵌于國家機構內部，而對政府具有一定的依附性。行政的嵌入不一定會擠壓專業性，相反，行政的進入可能會保護專業性，也因為簡化了談判程序而有利于減少招投標過程中的成本，同時由于政府責任的回歸而有利于規避外包中的項目制帶來的多種風險。

（三） 警惕技術理性和市場化可能帶來的負面影響。經驗研究表明，正式的招投標程序、合同契約化的內容約定、競爭性的服務購買、項目化的資金供給、獨立的第三方評估和周密詳細的評估體系，這些看似完美的技術性設計，并不能完全規避委托-代理的各種風險，反而可能會帶來“共謀”、新一輪壟斷和服務的低效等無意的后果。因而，技術理性和市場化并非是萬能的，要警惕其可能帶來的負面影響。

政府要成為一個“精明的買家”，必然要求重新拾起政府的責任。市場的逐利性使任何過于依賴和迷信市場化的機制都成為有害因素，向市場和社會購買服務并不意味著政府管理責任的減輕和管理要求的降低。公共服務社會效益的顯現往往需要較長時間，對它的評價和測量具有一定的難度。為此，需要加強政府的合同談判和管理能力，促進社會組織專業能力的提升，建立科學全面的綜合評價體系，使政府真正擔負起監管的責任。隨著公共服務向精準化、精細化和多樣化方向發展，政府必須學會如何更好地進行市場細分，提升自身的專業化管理水平，以有效的管理創新促進社會服務供需之間的有效對接。這就不僅要求政府對社會組織抱持更加開放的態度，也考驗著科層權力運行的靈活性。

注 釋：

①參見廣東省民政廳：廣東社會工作人才隊伍建設調研報告， 2018年2月8日，廣東省民政廳社工處內部資料。

②參見訪談記錄：A省民政廳社管局S科長，2017年12月1日。

③參見2018-2019年度“雙百計劃聘請督導及培育志愿服務組織”項目年度報告，2019年8月26日，廣東省民政廳社工處內部資料。

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責任編輯 周 榮