新中國70年的農村產權制度：演進脈絡與改革思路

高強　孔祥智

〔摘要〕 農村產權制度改革主要通過重構集體所有制下“三塊地、一塊產”的產權體系，從而形成一種更有效率的制度安排。農村產權制度改革有其特定的制度特性及歷史背景，其本質是在不同發展階段下的中國特色社會主義實現路徑選擇。集體所有制演進、集體經濟內涵拓展以及農業農村發展實踐推動了農村產權制度改革。新中國成立以來，我國農村產權制度經歷了五個不同的發展階段，并呈現出單一產權、二元產權以及多元產權等演化特征。合理界定和安排農村產權制度，建立一套與鄉村振興相適應的產權制度安排，是當前和今后一段時期深化農村改革的關鍵所在。

〔關鍵詞〕 新中國，農村產權制度，農村集體經濟，產權制度改革，農村現代化

〔中圖分類號〕F426?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0099-09

農村產權制度是關于農村集體資產屬于誰，由誰來占有、經營、管理、監督，以及產生收益如何分配的一系列制度安排。農村產權制度改革主要通過重構集體所有制下“三塊地、一塊產”的產權體系，形成一種更有效率的制度安排，在集體與成員之間合理分割承包地、宅基地、集體建設用地以及經營性資產的占有、使用、收益、處分等各項財產權利，健全公益性資產的管護機制，以更好地促進城鄉要素自由流動和合理配置。作為一項重要的頂層設計，農村產權制度改革是整個農村改革的支撐。新中國成立70年來的農村產權制度改革沖破了舊體制的羈絆，帶動了農業農村經濟的改革與發展，并為工業化、城鎮化創造了條件。農村產權制度改革既是一次以“契約關系”代替“身份關系”的深層次變革，又是一場從封閉到開放的漸進性變革。但也不可否認，我國農村產權制度改革是在理論準備不足的情況下啟動的，當前仍在摸索中并面臨實踐層面的多重挑戰。新形勢下深化農村改革，很重要的一條主線是通過農村產權制度改革來調整農民與土地的關系，推動要素自由流動，重塑城鄉關系，促進城鄉融合。

一、農村產權制度改革的制度特性與歷史背景

（一）集體所有制演進為農村產權分化與組合提供了制度空間

集體所有制是20世紀50年代中后期逐步形成的一種公有制形式，以1956年6月30日公布的《高級農業生產合作社示范章程》為標志。從1958年人民公社化運動開始，到1962年中共八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》，“三級所有、隊為基礎”的農村集體所有制得以最終確立。黨的十一屆三中全會以后，經過家庭聯產承包責任制改革、鄉鎮企業改制，以及后來的集體資產管理、農村稅費體制、草原承包、集體林權、水權等一系列改革，農村集體所有制的存在方式、實現形式都發生了深刻變化，也為農村產權分化與組合提供了制度框架和演進空間 〔1 〕。

產權指排他性地占有、使用、收益和處置財產的權利。在我國，農村產權既是一束權利，也是一組社會關系。農村產權既具有可分割性、可交易性和可讓渡性等財產權利特點，又具有建構性、互動性、多樣性等社會關系特征。新中國成立70年的發展實踐表明，農村產權分化出來的全部或部分權利在不同主體之間自由轉讓、組合 〔2 〕，形塑了集體經濟的實現形式和存在方式。從產權發展的角度看，我國農村產權發展經歷了20世紀50年代的單一產權階段、改革開放以后的二元產權階段到現在的多元產權階段 〔3 〕。人民公社制度下，土地等集體資產都屬于不能轉移和分割的公共財產。產權歸集體成員共同所有，實行集中經營和集中勞動，影響了農民生產經營的自主權和物質利益。高度集中的單一產權在特定歷史時期展現了巨大的優越性，但也嚴重影響了農民的生產積極性，導致傳統集體經濟發展變得不可持續。這一時期的集體經濟具有鮮明的特點，它既不是一種“共有的、合作的私有產權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排 〔4 〕7。

20世紀80年代開始的以家庭聯產承包責任制為主要內容的土地改革，促使土地所有權和土地使用權“兩權分離”。在《物權法》出臺之前，農民以土地承包合同形式獲得的土地使用權，實際上是一種債權。農民和集體之間，形成了一個以集體產權和農民個人權利為基礎的產權共同體 〔3 〕。實施家庭聯產承包責任制后，產權分化使得農民的生產積極性空前高漲。他們表示：“黨中央的政策把我們的心給聯住了。” 〔5 〕55但是，這一時期集體產權的分解程度依然較低，土地流轉也受到諸多限制。進入21世紀，以土地確權和“三權分置”為核心的新一輪土地產權改革，進一步重構集體所有制的產權基礎，承包權與經營權再次分離，實現了產權的高度分化。這一時期農民與集體之間構成多元化產權共同體，農民的權利體系進一步完善，新型農業經營主體不斷涌現，但是農民的土地退出權依然難以保障 〔6 〕。以上說明，國家意志與實踐基礎共同規制產權結構，并影響到農業生產效率。產權分化組合以及產權體系的豐富和完善，既是產權制度改革的主要內容，也是倒逼產權關系變革的重要力量。農村產權有多種分化與組合方式，集體所有制也可以有多種實現形式，這些都使得探索更有效率的制度安排成為可能。

（二）農村集體經濟的內涵不斷拓展助推了產權制度改革

我國《憲法》第八條規定，“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”這是關于“集體經濟”這一概念的最高權威規定。有學者指出，歷史上不同時期集體經濟的內涵不斷發生嬗變，存在自然式集體、行政化集體、市場型集體三類“集體”形態，需要動態理解和把握 〔7 〕。黨的十一屆三中全會以來，以實行家庭聯產承包責任制為開端的農村改革，廢除了人民公社體制，建立了以家庭承包經營為基礎、集體統一經營相結合的雙層經營體制，開始了發展新型農村集體經濟的積極探索。早在1979年，我國農村就有了集資入股的社隊企業，這是我國發展股份經濟的最初實踐。20世紀80年代以后，鄉鎮企業在農村快速發展起來。在鄉鎮企業發展初期，資金不足成為一大制約因素。因此，浙江溫州等地開始出現以資金入股、以勞代資入股等方式籌集資金或擴大企業生產經營規模的做法，帶有資本聯合和勞動聯合性質的多種經濟聯合體相繼出現。1983年，中共中央在《當前農村政策的若干問題》中指出：“不能一講合作就只限于按勞分配，不許有股金分紅。”1984年中央有關文件指出，“允許農民和集體的資金自由或有組織的流動，不受地區限制。鼓勵農民向各自企業投資入股”。1985年中央一號文件又進一步指出，“有些合作經濟采用合股經營、股金分紅的辦法，資金可以入股，生產資料和投入基本建設的勞動力可以計價入股，經營所得利潤一部分按股分紅。這種股份式合作，不改變入股者的財產所有權，避免了一講合作就合并財產和平調勞力的弊病，卻可以把分散的生產要素結合起來，較快地建立起新的經營規模，積累共有的財產。這種辦法值得提倡，但必須堅持自愿互利，防止強制攤派。”這一時期，黨中央、國務院對于農村股份合作經濟成分的發展，給予了及時關注、肯定、支持和引導 〔8 〕16。股份制開始被當作社會主義商品經濟中一種可行的經濟組織形式或企業制度。股份經濟的發展也逐漸由農村和小城鎮向大城市拓展。20世紀90年代初，廣東南海開始將股份制引入土地制度建設中，并逐漸演化為土地、鄉鎮企業和集體其他資產“三位一體”的股份合作。對于這一現象，杜潤生指出，“開展股份合作制試驗的主要目標在于：完善公有制經濟的產權設置，界定利益歸屬。資產權益歸屬不明確，就難以確定經濟責任并形成法律約束……股份制不能簡單地當作集資手段，而應當探索在社會主義國家建立新的產權體制，以適應社會主義市場經濟運行需求” 〔9 〕。

隨著我國社會主義市場經濟的建立和不斷完善，黨的十五屆三中全會《關于農業和農村若干重大問題的決定》提出，“農民采用多種多樣的股份合作制形式興辦經濟實體，是改革中的新事物，要積極扶持，正確引導，逐步完善。以農民的勞動聯合和農民的資本聯合為主的集體經濟，更應鼓勵發展。”股份合作制與傳統集體經濟相比，是一種初級的公有制形式，因為保留著個人的資本所有權及資本收益權，在所有權分布方面存在一定的差別，并不像傳統集體經濟那樣是一種無差別的共同所有，但股份合作社實現了共同占有，勞動者參與決策，實行民主管理。因此，可以說股份合作制既滿足了公有制的政治取向，又實現了促進發展的經濟取向，在公平與效率之間找到了平衡點 〔8 〕150。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對于新型集體經濟發展問題有了進一步的突破，指出“積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。”它跳出了傳統意識形態的禁錮，從更好地實現市場主體的資源優化配置出發，提出了開放性、包容性的新型集體經濟發展觀 〔10 〕。對于農村集體經濟內涵的理解是一個認識層面的問題，但根本動力來自于實踐。新中國70年的改革實踐表明，集體經濟不等于集體所有制經濟，集體所有制經濟只是集體經濟的一種組織形態，發展壯大集體經濟應更多強調多種形式的集體經營，而不應一味追求生產資料集體所有 〔11 〕。新型農村集體經濟是對傳統集體經濟的繼承、揚棄，又是農村產權制度改革歷程中的一項創新。

（三）改革開放以來的發展實踐呼喚農村產權制度改革

改革開放以來，我國農村集體積累了大量資產，但集體產權不清晰、成員身份不明確、成員權與用益物權不銜接等問題突出，特別是多數農村集體經濟組織不同程度地存在決策不民主、資產管理不透明等弊端 〔12 〕。一方面，集體經濟收入單一化、產業低端化，集體經濟亟待轉型升級;另一方面，“政企不分”問題依然突出，農村集體經濟組織承擔大量公益性支出。進入新世紀，我國經濟社會快速發展，但城鄉二元體制沒有得到根本性轉變，突出表現在農村集體資產管理面臨“兩個適應”問題，既要適應健全社會主義市場經濟體制新要求，又要適應城鄉一體化發展新趨勢。其一，我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，對農村產權制度改革提出了新要求。市場經濟體制的確定，推動了農村生產力的蓬勃發展，也促進了城鄉經濟加速融合。土地、資金、勞動力等生產要素的城鄉流動日益頻繁，市場交易行為日益豐富，形成了更為復雜的利益關系，也提出了明晰產權的制度要求。農村產權制度改革成為完善市場經濟體制改革的重要組成部分。其二，農村產權制度改革是維護農民合法權益的需要。當前，城鎮化仍是歷史大趨勢。2018年全國農民工總量為28836萬人，比上年增加184萬人，增長0.6% 〔13 〕。隨著大量農民工進城落戶以及撤鄉并村、“縣改區”“村改居”的加速進行，農村社會結構與人口結構變化更加復雜，村黨組織、村自治組織、農民合作經濟組織等職能交叉重疊，成員身份異質多元，導致集體成員合法權益極易受到侵犯。如何在明確界定農村集體所有權的基礎上，界定集體經濟組織成員身份，明晰國家與集體、集體與集體以及集體內部各組織之間的財產權屬關系，防止集體資產流失或被平調，維護農村集體經濟組織及其成員的利益，成為一道現實難題。

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署。走中國特色社會主義鄉村振興道路，關鍵是堅持和完善農村基本經營制度，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，創新集體經濟有效實現形式和運行機制。因此，無論是到2020年全面建成小康社會，還是到2050年把我國建成社會主義現代化強國，都要求通過深化農村產權制度改革，充實農村集體產權權能，發展壯大新型農村集體經濟。

二、農村產權制度改革的演變脈絡與歷程分析

農村產權制度改革從一開始就沒有明確的理論指導，也沒有定型的“頂層設計”，而是一個實踐推動的漸進改革過程。新中國成立以來，我國農村產權制度改革先后經歷了五個不同的發展階段。

（一）新中國成立到20世紀80年代初期：以集體化和家庭承包制改革為重點的階段

集體所有制是一種公有制實現形式。我國農村產權制度的總體特征是農村土地等各類生產資料集體所有制。1950年到1952年的土地改革，結束了封建地主所有制和剝削制度，實現了“耕者有其田”。從1950年代中期開始的農業合作化運動，把農民個體所有的土地變為集體所有，實行了集體勞動和統一經營。新中國成立后的建國“路線圖”顯示，完成從新民主主義到社會主義的過渡大約需要10到15年的時間 〔14 〕。比如，1953年中央提出的過渡時期總路線，曾提出在3個五年計劃或者更多一些時間內，完成對農業、手工業的社會主義改造，其中對農業的社會主義改造就是通過建立和發展各種互助合作組織的方式來實現的。實際上，從互助組、初級社、高級社到人民公社，僅僅用了3年時間就完成了。到1956年，參加農業生產合作社的農戶占總農戶的96.3%，標志著農業社會主義改造的任務基本完成。此后，中央又發布了《關于做好農業合作社生產管理工作的指示》《關于整頓農業生產合作社的指示》《關于在農村建立人民公社問題的決議》《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》等系列文件，對農業合作社發展中遇到的問題以及人民公社的管理體制進行規制。1962年9月，中央發布了《農村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社“六十條”），規定了人民公社的性質、組織、規模、管理等事項，也標志著集體所有的農村產權制度正式確立。

從1962年到1978年，除部分地區和領域農村產權制度略有調整外，我國農村一直實行“三級所有、隊為基礎”的集體所有制度。回顧歷史可以發現，制度形成的過程也蘊含著制度變革的因素。特別是伴隨“大躍進”運動，在廣大農村，公社、生產大隊及生產小隊都不同程度地創辦了不同數量和規模的社辦、隊辦企業。這些集體企業在生產經營、用工制度、分配制度、福利制度等方面接受國家或當地政府的計劃和政策約束，在人民公社內部實行高度集中的統一管理 〔15 〕。作為計劃經濟的產物，這種產權制度安排在一定時期發揮了特殊作用，但其束縛了企業和勞動者生產積極性的發揮，因而變革僵化的體制機制成為農民的普遍需求。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，揭開了農村產權制度改革的序幕。以建立家庭聯產承包責任制為突破口的農村土地產權改革是這一階段產權制度改革的重點。它從開始出現到全國普及經過了5年左右的時間，可以大致分為三個時期：從1978年秋到1979年冬，為打破僵局、逐步開禁時期;1980年春到1981年底，為初步探索、讓邊遠山區和經濟落后地區率先發展時期;1982年到1983年，為肯定、支持、全面迅速發展時期。到1983年末，全國實行家庭承包的生產隊已占到總數的97.8% 〔16 〕39-44。這標志著家庭承包經營的制度正式形成并進入穩定完善階段。

（二）20世紀80年代初期到90年代中期：以推進鄉鎮企業產權制度改革為重點的階段

鄉鎮集體企業萌芽于20世紀50年代，是從農村集體經濟中成長起來的。自誕生以來，鄉鎮集體企業就實行著有先天缺陷的產權制度。因此，鄉鎮企業發展既面臨農村產權制度改革的壓力，又蘊含著農村產權制度改革的動力。1978年，鄉鎮企業發展迎來了春天，1984年，中共中央、國務院轉發農牧漁業部《關于開創社隊企業新局面的報告》，同意將社隊企業改稱鄉鎮企業。以此為契機，鄉鎮企業多輪驅動、多業并舉，進入了高速增長的黃金期。回過頭來看，鄉鎮企業的發展過程也是不斷深化改革的過程。1982-1987年是自發孕育形成階段，少數地方和企業實行了租賃經營，各地也零星出現了“以資帶勞”或“以勞帶資”的股份合作制雛形，這一時期鄉鎮企業的改革已經涉及產權制度。1985年，淄博市周村區將“長行農工商公司”改名為“長行村股份合作社”。1988-1992年是選點試驗示范引導階段 〔16 〕122-124。1987年，經國務院批準，全國陸續建立了21個農村改革試驗區，其中安徽省阜陽地區、山東省淄博市周村區和浙江省溫州市承擔鄉鎮企業制度建設試驗任務。在歸納各地改革試驗和做法的基礎上，農業部于1990年發布了《農民股份合作制企業暫行規定》，并制定了《農民股份合作制企業示范章程》。這是我國第一次以部門規章的形式對“農民股份合作制企業”定義及集體所有制經濟性質進行界定。1992年，鄧小平視察南方講話和黨的十四大的召開，極大地激發了億萬農民和鄉鎮企業干部職工的積極性，鄉鎮企業進入了第二個發展高潮。

黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。黨的十四屆三中全會提出，建立適應社會化大生產和市場經濟要求、產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。1994年農業部印發《鄉鎮企業產權制度改革意見》，明確提出鄉鎮企業產權制度改革的主要內容是產權的界定與明晰化，要求在做好資產評估、產權界定的基礎上，吸納新的股份，形成財產多元化的組織形式。1996年10月，國家頒布了《鄉鎮企業法》，鄉鎮企業開始推進“兩個根本轉變”①。許多鄉鎮企業進行了資產重組，走上了規模化、外向型發展道路。2004年，農業部下發《關于深化產權制度改革進一步推進鄉鎮企業機制創新的意見》，要求各地加快產權制度改革步伐，加大所有制結構調整力度，不斷推進制度創新，以新的體制和機制優勢促進鄉鎮企業更大發展。

產權制度改革是鄉鎮企業深化改革的核心內容，是對農村生產關系的調整和完善。盡管這一階段的產權改革僅限定在鄉鎮企業領域，但其關于明晰產權關系、促進政企分開、調整所有制結構和產權結構、優化要素配置、完善管理體制等要求做法，不僅促進了鄉鎮企業轉型升級，也對全局推進農村產權制度改革起到了摸索探路作用。

（三）20世紀90年代中期到2005年：以完善農村集體資產和財務管理為中心的階段

到了20世紀90年代中期，我國農村集體資產已經形成相當大的規模，而集體資產和財務管理工作在政策和手段上相對薄弱，多數地方先后出現了集體資產流失和財務混亂等問題②。這一時期，完善農村集體資產管理和財務管理成為農村產權制度改革的重點。1995年12月，國務院印發了《關于加強農村集體資產管理工作的通知》，提出各級人民政府要高度重視農村集體資產管理工作，明確了行政主管部門及業務相關部門職責，強調集體經濟組織是集體資產管理的主體，并從農村集體資產清查核資、集體資產評估管理、農村集體經濟審計和健全農村集體資產管理的法規和制度等方面提出了明確要求。1997年7月，農業部、財政部聯合下發了《關于開展農村集體資產清產核資工作的通知》，對在全國開展農村集體資產清產核資工作作出明確部署。文件還提出，自1997年下半年開始，在全國開展農村集體資產清產核資工作，清產核資的范圍包括鄉（鎮）、村集體經濟組織的集體資產和鄉（鎮）村集體企業的資產兩類。

農業和農村經濟發展進入新階段后，農村集體財務管理面臨一些新情況和新問題。比如，“合鄉并村”過程中平調集體資產、亂批亂占集體土地、不良債務蔓延、集體企業改制中股權混亂等現象時有發生。因此，“十五”期間集體資產和財務管理的政策重點進一步聚焦在集體財務管理和債務管理上〔17 〕37。在集體財務管理方面，主要是依據《村民委員會組織法》實行財務公開和民主管理，推進財務管理的民主化、專業化、現代化建設，推動集體財務監督向經常化、規范化、制度化發展。為了緩解農村集體經濟組織的債務壓力，1999年5月，國務院辦公廳下發《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》，要求對鄉村兩級債務進行徹底清理。2003年農業部等四部門聯合印發《關于推動農村集體財務管理和監督經常化規范化制度化的意見》，提出要明確農村集體資產性質、強化農村集體財務管理工作，建立和完善財務公開和民主管理的各項制度，切實維護集體經濟組織及其成員的合法權益。2004年6月，農業部辦公廳下發《關于開展農村集體財務管理規范化建設和產權制度改革試點工作的通知》，制定了農村集體財務管理規范化建設試點工作方案，并在全國確定了150個村作為首批全國農村集體財務管理規范化試點村。這個文件的意義在于，首次在農村經營管理工作中提出了“產權制度改革”的概念，標志著農村產權制度改革開始由集體資產和財務管理向更廣的領域擴展，由專題性、單一化改革向系統性、制度化改革邁進。

總體而言，這一階段農村集體資產和財務管理工作規范化和現代化建設逐步開展，資產和財務管理的保障機制也逐步建立，尤其是全國層面清產核資工作的開展，為下一步推進農村產權制度改革奠定了基礎。但同時，這一期間，農村集體資產、資源管理尚處于理論探討和政策醞釀階段，具體實施內容不多，改革措施也比較溫和。

（四）2006年到2010年：以推進農村集體資源產權改革為基礎的階段

從2006年開始，穩步推進農村集體資源產權制度改革逐漸成為農村產權制度改革的主線。“十一五”期間中央及相關部門出臺多個文件，不斷健全農村集體資產管理制度，穩步推進農村集體資源產權改革 〔18 〕26。這些改革主要集中在兩個方面：

一方面，繼續完善農村集體資產管理制度。2007年中央一號文件指出“各地要對鄉村債務進行清理核實”。為此，國務院辦公廳再次印發《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》，提出“要建立村級資產臺賬，加強村級資產管理，嚴防村級資產流失”。中央辦公廳印發《關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》，提出“制定和完善農村集體資產承包、租賃、出讓等管理制度”。中紀委等部門印發《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》，轉發《農業部關于進一步加強和規范村級財務管理工作的暫行辦法》等文件，明確了農村集體資產產權歸屬、運營形式、處置程序等工作內容。黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中明確要求“健全農村集體資金、資產、資源管理制度”。為將這一大政方針落到實處，農業部印發《關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》，就健全農村集體資產管理制度制定了詳細的指導意見。這一時期，在中央決策部署及相關部門的努力下，農村集體資產管理制度不斷完善。

另一方面，穩步推進農村集體資源產權改革。2007年實施的《物權法》明確土地承包經營權為用益物權，為農村承包地確權登記頒證奠定了法律基礎。在穩定漁民水域灘涂養殖使用權方面，2007年、2008年、2009年和2010年中央一號文件都強調，穩定漁民的水域灘涂養殖使用權。2010年，農業部頒布《水域灘涂養殖發證登記辦法》，進一步規范水域灘涂養殖使用權登記規則，促進水域灘涂養殖使用權穩定。在水權制度改革方面，2006年中央一號文件指出，“推進小型農田水利設施產權制度改革”。2007年中央一號文件進一步指出，“積極搞好水權制度改革，探索建立水權分配、登記、轉讓等各項管理制度”。2008年《水量分配暫行辦法》施行，就行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額等事宜進行了規定。在草原家庭承包經營方面，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“穩定和完善草原承包經營制度”。2009年中央一號文件提出，“加快落實草原承包經營制度”。2010年中央一號文件進一步明確提出，“按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，繼續推進草原基本經營制度改革”。

這一階段，農村集體資產管理和財務管理工作開始強調制度建設。從建立健全農村集體資產管理制度、規范資產財務管理行為，到全面開展清產核資、建立健全集體資產臺賬，再到推動各地搭建集體資產財務管理平臺，使農村集體資產管理工作從一項部門工作上升為各級黨委政府的一項重要職責。農村產權從土地逐步向水域灘涂、林權、水權、草原承包權等農村集體資源領域的產權改革拓展，并開始對農村集體產權制度改革進行試點部署。

（五）2011年至今：以穩步推進農村集體產權制度改革為核心的階段

從2011年開始，中央更加重視農村產權制度改革工作，將改革農村集體產權制度作為全面深化農村改革的重要組成部分。2012年中央一號文件明確提出，“壯大農村集體經濟，探索有效實現形式，增強集體組織對農戶生產經營的服務能力。” 2013年中央一號文件提出，“鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革，探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法”。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2014年中央一號文件提出，“加強農村集體資金、資產、資源管理，提高集體經濟組織資產運營管理水平，發展壯大農村集體經濟”。在連續五年對農村集體產權制度改革試點進行部署的基礎上，2014年10月中央審議通過了有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點的方案，開始在全國范圍內有組織、有計劃地進行系統性產權制度改革試點。2015年中央一號文件再次對推進農村集體產權制度改革作出了明確部署，要求探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制。2016年，中共中央國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對深化集體產權改革作出了系統而全面的部署，成為當前和今后一個時期農村產權制度改革的綱領性文件。

這一階段，農村集體產權制度改革成為農村產權制度改革的重點和核心。這是新形勢下穩定和完善農村基本經營制度的重大舉措，是不斷解放和發展農村生產力的戰略性制度安排，也是保障農民權益、增加農民財產性收入的重大決策，對于全面深化農村改革具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

三、農村產權制度改革的現狀與特征

黨的十八大以來，我國農村產權制度改革加快推進，特別是農村土地等產權分類確權登記、集體產權制度改革、產權流轉交易建設以及探索農村集體經濟有效實現形式等方面取得了明顯進展，同時各地區的改革進展也存在不平衡、不協調等現象。在一些領域，產權不明晰、權責不明確、要素流動不順暢等問題依然突出，符合條件地區的股份合作制改革任務仍然任重道遠，制約農村產權流轉交易的體制機制障礙尚未根本消除。

（一）農村土地等確權登記頒證工作進展明顯

農村產權涉及內容多、情況復雜、產權類型多樣，確權登記頒證工作由國土、農業、林業、住房建設、水利等部門分塊負責，相互之間協調難度很大。這其中，集體土地是農村產權的核心內容，也是確權登記頒證的重點。農村集體土地確權包括村集體與農戶兩個層級，涉及宅基地、集體建設用地和承包地三個方面。比如，2011年5月國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證。2014年8月，國土資源部等五部門又聯合印發了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，對宅基地和集體建設用地使用權確權工作進行部署。在農村承包地方面，2015年2月，農業部等六部門聯合下發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，開始在全國范圍內推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作。在水權、草原等其他農村產權確權方面，2014年，水利部印發《關于開展水權試點工作的通知》。2015年，農業部印發《關于開展草原確權承包登記試點的通知》。這些系列文件分別對農村土地等各類產權的確權登記頒證工作進行了部署，指明了目標要求。從進展情況看，土地集體所有權、林權的確權已經基本完成③。農村土地承包經營權正在進入掃尾階段。截至2018年底，全國共有2838個縣（市、區）和開發區開展了農村承包地確權登記頒證工作，涉及2億多農戶，妥善解決了約54萬起土地承包糾紛，確權給農戶14.8億畝承包地，全國農村承包地確權登記頒證工作基本完成 〔19 〕。但總體而言，集體建設用地使用權、宅基地使用權、草原確權以及相關的房屋財產權確權工作進展相對緩慢，不能適應發展實踐的需求。

（二）農村集體產權制度改革加速進行

黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視農村集體產權制度改革，著力推動農村集體資產股份合作制改造，改革步伐不斷加快。以村級農村集體經濟組織為例，如表1所示，2014年約有4.7萬個村完成產權制度改革，2016年增加到了6.7萬個。從2016年底開始，全國農村集體產權制度改革加速推進。截至2018年底，全國已有15.3萬個村完成產權制度改革。從資產量化情況看，2018年村級量化資產總額為10380億元，比2016年增加了48.4%，是2014年的2倍多。從股份分紅情況看，2018年村級股金分紅總額約為322億元，上繳稅金總額為60億元，分別比2016年增加了18.4%和22.4%。另據統計，截至2019年7月底，全國已有59.2萬個村完成清產核資工作，占總村數的99% 〔20 〕。

從地區層面看，北京、蘇州以及珠江三角洲等地區已經全面推開，改革覆蓋面達到95%以上，工作成效顯著。北京大興區、浙江德清縣、廣西梧州長洲區、四川成都溫江區等29個縣（市、區）積極開展農民股份合作、賦予農民對集體資產股份權能改革試點，起到典型引路作用。貴州六盤水市率先推行農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”三變改革，利用盤活了農村自然資源、存量資產和人力資本，構建起以農民為主體、以股權為紐帶的集體經濟發展新平臺。農村集體產權制度改革不僅搞清了資產規模，厘清了成員邊界，還有效推動了鄉村治理，保障了成員的財產權利和民主權利。

（三）農村產權流轉交易市場初步建立

農村產權流轉交易市場建設是推動農村產權制度改革的重要成果，也是深化農村產權制度改革的必要前提。農村產權流轉交易市場包括無形市場和有形市場兩種形態，存在土地流轉交易中心、林權市場、水權市場等多種類別。2004年福建省永安市成立了全國第一家林業要素市場。2008年成都市成立了全國第一家按照現代企業管理模式運營的綜合性農村產權交易所，主要從事農村土地承包經營權、林權、農村房屋所有權、集體建設用地使用權、農村集體經濟組織股權、農業類知識產權等農村產權的交易。截至2015年，全國有800多個縣（市）、13000多個鄉（鎮）成立了土地流轉服務中心，全國有1200多家依托林業管理部門設立的林權流轉服務中心，以成都、重慶、北京、武漢農村產權交易所為代表的一批綜合性交易所相繼成立 〔21〕193-194。2014年，國務院辦公廳印發《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對農村產權流轉交易市場的性質、形式、運行、監管等作出了明確要求。從目前來看，各地農村產權流轉交易市場建設依然處于起步階段，總體存在市場交易體量偏小、交易流程不規范、主體定位不清晰等問題，需要進一步加快探索創新步伐。

（四）農村集體經濟有效實現形式不斷創新

發展壯大集體經濟是農村產權制度改革的歸宿之一。集體經濟不等于集體所有制，它受集體所有制制約，但是可以有多元化實現方式和運行機制。杜潤生早在20世紀80年代就指出，“我國地大人多經濟發展不平衡，農業本身又有多樣化的結構，因此我國農村社會主義集體經濟的結構與形式必須是多樣化的，過早地主觀地把它定型化是不利的，也是不可能的。只有通過多樣化，才能達到定型化。定型化，仍然將是多樣的定型化。多樣化，包括適用于生產力水平較高地區的一些形式，也包括適合生產力發展水平較低地區的某些過渡形式”〔22 〕3。改革開放40多年來，我國農村集體經濟發展形成了工業化模式、后發優勢模式以及集腋成裘模式等類型 〔12 〕，也存在資產租賃型、農業開發型、企業股份型、聯合發展型等多種路徑。另有一些地區在鄉鎮集體產權制度改革方面進行了探索。比如，上海市試行了三種模式：一是鎮村聯動合一，如松江區的相關鄉鎮;二是依托村經濟合作社，將鎮級資產按不同比例量化到村，如閔行區的虹橋鎮;三是按農齡重新量化到全鎮農村集體經濟組織成員，如長寧區新涇鎮。這些不同的改革模式也推動形成了鄉鎮集體經濟組織不同的發展方式 〔23 〕45。從小農戶與現代農業有機銜接方面，多個改革試點探索出“規模擴大”“勞動力節約”“產值提升”和“產業拓展”等類型 〔24 〕。在集體經濟“跨村聯營”方面，四川省彭州市小魚洞鎮在不改變村級集體產權邊界的前提下，進行統籌開發運營，將全鎮村級集體經濟組織打造為利益共同體，探索出一條集體經濟發展新路徑。

四、農村產權制度的改革思路

農村產權制度改革，是農村改革中具有“四梁八柱”性質的重要改革，也是強化鄉村振興制度性供給的重要基礎。合理界定和安排農村產權制度，建立一套與鄉村振興相適應的產權制度安排，是當前和今后一段時期深化農村改革的關鍵所在。2019年4月，中共中央國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，從統籌城鄉發展的角度，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，進一步對農村產權制度相關領域改革進行部署。農村產權制度改革總的方向是，在堅持農村土地集體所有制的基礎上，因地制宜、分類推進，通過重構農村集體產權的權利結構，逐步打破封閉性，構建開放的現代產權制度 〔25 〕。

（一）統籌推進各類農村產權確權登記頒證

各級政府職能部門既要各負其責、積極作為，又要通力配合、相互協作，加快完成主管業務領域的確權登記頒證任務。同時要從總體上安排好農村產權確權登記頒證工作，確保各類農村產權確權工作之間的相互協調，做到權屬清晰、登記入庫、頒證到戶、互聯互通。具體來看，當前農村土地承包經營權確權登記頒證工作基本完成，已進入掃尾階段。這一階段的主要工作是開展“回頭看”，及時化解歷史遺留問題，把土地承包經營權證書發到農戶手中，開展確權成果應用。要以新《土地管理法》為契機，加快完成房地一體的宅基地使用權和農村集體建設用地使用權確權登記頒證，發揮政策聚合效應。同時，農村產權確權登記頒證工作還應與國家不動產統一登記工作有效銜接，為產權流轉交易市場預留接口，為深化農村產權制度改革奠定扎實的權證基礎。

（二）優化農村集體產權制度改革路徑設計

圍繞農村改革“確權、賦能、搞活”的總體思路，優化農村集體產權制度改革路徑要注意平衡財產權與成員權之間的關系，圍繞三條主線深化改革。第一，從成員線看，要先行確定集體經濟組織成員邊界，明確農村集體經濟組織成員認定資格與退出條件。要遵循“從鎖定到放開”的邏輯，改革中先靜態固化成員權，再探索建立“有進有出”的動態成員管理體系 〔26 〕。第二，從土地線看，要抓緊完善承包地“三權”分置制度，統籌推進“三塊地”改革，優化集體土地利用模式。要遵循“從保護到激活”的邏輯，促進土地要素在城鄉間自由流動與合理配置。第三，從資產線看，要積極開展股份合作，創新集體資產運行管理機制，理順集體經濟組織與其他村級組織的職責關系。要遵循從“分散到統籌”的邏輯，實現跨區域合作，探索集體經濟多元化發展路徑。此外，還要加快研究設計一套促進農村集體經濟發展的特殊法律保護制度與政策支持體系。

（三）建立健全農村產權流轉交易市場

要把建立健全農村產權流轉交易市場作為深化農村產權制度改革的重點工作，以政策支持與市場化運作相結合的思路，將規范流轉交易行為和完善服務功能作為建設重點，確保農村產權流轉交易市場建設與農村產權制度改革進程相配套。具體來看，一是定位農村產權流轉交易市場為公益性市場，不以盈利為目的，明確政府在建設農村產權流轉交易市場中的主體責任，充分發揮其在農村產權制度改革中的支撐作用。二是設計統一規范的交易平臺和交易系統，完善農村產權流轉交易市場國家標準，為農村產權流轉交易市場提供良好的運行條件。三是建立健全產權流轉交易風險防范機制，強化監督管理與指導服務，為農村產權流轉交易市場提供安全保障，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

（四）探索集體經濟多元化實現形式

各地農村集體經濟發展環境不同、基礎條件差別較大，必須因地制宜地推進農村集體產權制度改革，探索集體經濟多元化實現形式。從宏觀層面看，改革后的新型集體經濟組織應在可控范圍內，進一步引入市場機制，探索發展集體經濟的有效制度安排、科學的資產運行管理機制、公平合理的利益分配機制，吸引各類社會資源共同促進農村集體經濟可持續發展 〔11 〕。從中觀層面看，地方政府要積極搭建統一發展平臺，促進聯村經營、整體謀劃、統籌開發，提升“統”的層次和質量，探索農村集體經濟統籌發展新路徑。從微觀層面看，要指導集體經濟組織借鑒現代企業制度，健全完善內部治理機制、激勵約束機制和資產運營機制，探索高管持股等股權激勵制度，建立聘期職業經理人等常態化管理辦法，提升農村集體經濟組織市場競爭力。

注 釋：

①一是經濟體制從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，二是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，促進國民經濟持續、快速、健康發展和社會全面進步。

②主要表現為：集體資產被貪污、挪用、拖欠、損壞、揮霍浪費;集體資產被隨意改變權屬或無償占用;將集體資產低價承包、變賣、折股等。

③據國家林業局統計，截至2012年全國27億畝集體林地已勘界確權面積26億畝，占集體林地總面積的95%，其中，經登記核發林權證確認林地所有權和使用權的面積達22.65億畝，發放林權證9785萬本，8397萬農戶領取了林權證。

參考文獻：

〔1〕仝志輝，韋瀟竹.通過集體產權制度改革理解鄉村治理：文獻評述與研究建議〔J〕.四川大學學報（哲學社會科學版），2019（01）：148-158.

〔2〕陳軍亞.產權發展與集體經濟的效率差異〔J〕.江漢論壇，2015（02）：21-26.

〔3〕陳軍亞.產權改革：集體經濟有效實現形式的內生動力〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2015（01）：9-14.

〔4〕周其仁.產權與制度變遷：中國改革的經驗研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2004.

〔5〕杜潤生.中國農村經濟改革〔M〕.北京：中國社會科學出版社，1985.

〔6〕劉同山，吳 剛.農村承包地退出：典型做法、面臨問題與改革建議〔J〕. 新疆農墾經濟，2019（04）：42-48.

〔7〕高 帆.“集體”的概念嬗變與農地集體所有制的實現方式〔J〕.學習與探索，2019（08）：111-123.

〔8〕王天義，楊歡亮，喬傳福.中國股份合作經濟：理論、實踐與對策〔M〕.北京：企業管理出版社，1997.

〔9〕杜潤生.農村股份合作制的幾點思考〔J〕.戰略與管理，1994（02）：1-4.

〔10〕苑 鵬，劉同山.發展農村新型集體經濟的路徑和政策建議——基于我國部分村莊的調查〔J〕.毛澤東鄧小平理論研究，2016（10）：23-28.

〔11〕黃延信.發展農村集體經濟的幾個問題〔J〕.農業經濟問題，2015（07）：4-8.

〔12〕孔祥智，高 強. 改革開放以來我國農村集體經濟的變遷與當前亟需解決的問題〔J〕.理論探索，2017（01）：116-122.

〔13〕國家統計局.2018年農民工監測調查報告〔EB/OL〕.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.

〔14〕孔祥智，劉同山.論我國農村基本經營制度：歷史、挑戰與選擇〔J〕. 政治經濟學評論，2013（04）：78-133.

〔15〕董亞珍.我國農村集體經濟發展的歷程回顧與展望〔J〕.經濟縱橫，2008（08）：68-70.

〔16〕關銳捷.中國農村改革二十年〔M〕.石家莊：河北科學技術出版社，1998.

〔17〕宋洪遠，等.“十五”時期農業和農村政策回顧與評價〔M〕.北京：中國農業出版社，2007.

〔18〕宋洪遠，等.“十一五”時期農業和農村政策回顧與評價〔M〕.北京：中國農業出版社，2010.

〔19〕農業農村部.慶祝新中國成立70周年農業農村發展成就之鞏固完善家庭承包經營制度〔EB/OL〕.http：//www.moa.gov.cn/ztzl/70zncj/201909/t20190911_6327697.htm.

〔20〕農業農村部.慶祝新中國成立70周年農業農村發展成就之深入推進農村集體產權制度改革〔EB/OL〕.http：//www.moa.gov.cn/ztzl/70zncj/201909/t20190911_6327698.htm.

〔21〕國務院發展研究中心農村經濟研究部.集體所有制下的產權重構〔M〕.北京：中國發展出版社，2015.

〔22〕杜潤生.杜潤生文集（上）〔M〕.太原：山西經濟出版社，2018.

〔23〕方志權.農村集體產權制度改革：實踐與法律研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2015.

〔24〕劉同山，孔祥智.小農戶和現代農業發展有機銜接：意愿、實踐與建議〔J〕.農村經濟，2019（02）：1-8.

〔25〕葉興慶.擴大農村集體產權結構開放性必須邁過三道坎〔J〕.中國農村觀察， 2019（03）：2-11.

〔26〕高 強.農村集體產權制度改革的邏輯之維和路徑選擇〔J〕.農村經營管理，2018（02）：25-26.

責任編輯 于曉媛