地方科技創新券政策設計的思考和建議

◎文/張拓宇

一、科技創新券政策概述

科技創新券政策（InnovationVoucher，也稱創新券）由荷蘭、愛爾蘭、英國等歐洲國家興起，是一種用戶需求導向的、普惠性的、以政府財政資金支持企業技術創新的科技政策工具。科技創新券政策可以看作由政府向中小企業和科技創業團隊發放，專項用于向科研院校、科研平臺、檢測機構等購買科技服務的一種“權益憑證”。在企業出于自身科研活動需要購買科技服務時，可以憑創新券抵扣或補貼部分服務費用。類似政策在不同國家和地區也以“研究券”“知識券”“科技券”“創新服務券”等名稱出現，但實質內容大體近似，目的主要聚焦在通過財政后補貼和政府采購服務的手段。在切實降低中小企業科技創新成本的同時，引導和促進產學研合作和科研院校資源向企業開放共享。

綜合各國創新券政策要點看，普遍體現出以下理念和規則，并且在國內各地方創新券政策的設計制定中被廣泛引用和參考：

一是以促進中小微企業與高校、科研機構等科技服務機構知識轉移，降低中小微企業與大企業間資源的不平等差距，提升中小微企業的創新能力為根本目的。二是明確聚焦科技型、中小微型企業作為覆蓋對象。如愛爾蘭對申請創新券的企業，要求雇傭員工不超過50人、營業額不超過1000萬歐元，同時將初級農業加工、銷售類企業，交通運輸業企業等明顯非科技創新方面的企業排除在外。三是以支持“硬”技術創新活動為主。調查顯示歐洲國家創新券對支持的服務門類多以一般性應用研究、技術開發與測試等服務為主，部分支持知識產權、創新管理、電子商務等專業科技服務。愛爾蘭創新券明確不能用于培訓、購買設備及軟件、銷售、出口、管理、廣告宣傳等費用。但目前部分國家創新券已經開始向直接科技創新活動以外擴展。如新加坡將支持方向由技術創新延伸至企業人力資源和財務管理等服務門類，以滿足科技企業創業需求。四是普惠發放與重點支持兼顧。創新券具有普惠性，凡是符合條件的企業從事規定范圍內的創新活動，均有機會申請獲得資助，但同時也會對重點技術或產業方向有所傾斜。如英國技術戰略委員會TSB創新券計劃對農產品、建筑環境等多個領域的重點支持；瑞士除面向所有技術領域推出一般券外，還推出專門支持清潔技術發展的專項券。五是低門檻準入與嚴格監督相結合。創新券通常采取低門檻、開放申請的模式，但對于申請項目及成果等會進行嚴格的審查和監督，“寬進嚴出”的模式使政府資金得到高效利用，避免惡意串通、騙取財政資金的行為。六是可以針對不同需求采取多樣化的發放形式。創新券的形式也在發展中不斷豐富。如荷蘭、愛爾蘭等國采用“單一券”與“聯合券”分別支持單個企業技術創新和支持多個企業聯合開展共性技術研究。類似的多券種發行方式目前在國內部分省市創新券政策中也有采用。

二、國內科技創新券政策

作為一種新興的科技財政投入模式，創新券政策被引入國內以來受到持續關注。2015年創新券被寫入《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015〕32號）文件，要求有條件的地方探索和推廣。截至目前，國內各省市均已在不同層面發布實施創新券或類似政策，有些為省級政策，有些則在地市或園區層面推動試行。本文選取其中部分有代表性的政策文件進行分析，梳理地方創新券政策中的異同之處。總體來看，除個別特例外，各地方創新券政策在整體架構、宏觀導向等方面大體近似，但基于各自在創新資源分布、企業創新活力和需求、科技服務體系成熟度、政策定位和導向等方面的地方差異，在具體操作層面則因地制宜形成若干具有鮮明特色的運行機制。

（一）申請對象

各地方對企業申請創新券的條件通常有以下四種界定方式：一是采用既有的企業劃型標準。如上海以科技部《科技型中小企業評價辦法》為依據。二是以企業人財物等經營規模為依據，將申請范圍嚴格限定在中小微企業群體。如北京、山東、廣州市等，區別僅在于劃分基準有所差異。三是以企業創新性指標作為申請門檻。如廣東規定申請企業必須有自主研發投入和研發活動，并至少須滿足國家級高新技術企業、5年內獲得過科技型中小企業基金等五項創新條件之一。四是開放申請，凡有創新活動和創新需求的企業均有機會申請，但優先支持創新大賽獲獎企業、創新載體入駐企業等群體。代表地區如浙江及其所轄部分地市。對科技創業團隊申請創新券，各地方設定條件則較為一致，通常要求須在孵化器、眾創空間內注冊，有實質性的科研開發活動（而非只有文案、計劃書），且優先大賽獲獎團隊。

表1 已正式發布實施的部分地方創新券政策一覽

（二）補貼方向

從各地方創新券政策的補貼方向看，主要包括以研究與開發、檢驗檢測為代表的“硬”技術服務，以及依托大型科學儀器設備開展的專業科技服務。如北京補貼“測試檢測、合作研發、委托開發、研發設計、技術解決方案或購買新技術新產品（服務）等科研活動”，山東支持“使用省儀器設備網入網共享的科研設施與儀器開展科技創新相關的檢測、試驗、分析等活動”。近年來，創新券補貼范圍也逐步向企業創新活動中的“軟”科技服務延伸，但多數仍限定在知識產權、技術轉移、科技查新等由特定專業機構提供、服務結果清晰可查、標準化程度相對較高的服務門類。如上海在2018年政策修訂后，將與技術轉移相關的技術產品創新路線規劃、市場競爭情報分析、知識產權分析評議等納入支持范圍；深圳則將成果轉移轉化、檢測結果國際互認、資質認證、知識產權代理、知識產權檢索分析等納入補貼范圍。此外，個別地市和園區創新券政策中，也將高企申報、項目申報等服務納入補貼，如武漢市、長春新區、天津濱海高新區等，但大多數省市級政策中均未列入。

表2 地方創新券政策中的企業申請條件

（三）服務資源

高校、科研院所及其內設研究機構，受財政資金長期資助的儀器設備、條件平臺、實驗室等機構，以及納入地方科技服務資源類平臺的認證機構，通常是構成各地方創新券服務資源的骨干力量。如北京主要由“國家級、北京市級重點實驗室、工程技術研究中心、北京市設計創新中心以及經認定的公共服務機構”提供服務；浙江的省級創新券服務機構則來自于在浙江科技創新云服務平臺上的“科技部門注冊登記的各級各類科研院所、高等學校、科技創新服務平臺、工業設計基地、重點實驗室（工程技術研究中心）、重點企業研究院和企業研究院等創新載體”。山東、上海則明確將大型儀器設備共建共享單位應申請納入創新券服務機構。此外，社會化服務機構也正在成為創新券服務資源的重要補充，但通常對其服務能力、資質和規范性有一定要求。如上海要求服務機構須注冊2年以上，有專職人員，有明確的服務內容、服務規范、收費標準；深圳則要求服務機構從業1年以上，有專職服務人員，并須通過相關行業資質認定。

（四）補貼方式

創新券通常采取“事前申請、事后兌現”的機制，具體補貼方式則可以歸為兩種，其區別在于事后由誰來申請兌現補貼資金。一種方式是由持券企業在服務完成后提交兌現材料申請兌現資金，此時創新券并不在服務雙方之間發生流轉，企業需全額支付服務款項，并在事后獲得補貼，類似于“返現”的模式。目前山東、廣東、天津采取此方式兌現；另一種方式則在服務時將創新券由企業流轉到服務機構手中，并由服務機構提出兌現申請，此時企業只需支付扣除創新券額度后的部分服務費用，相當于“折現”的方式。北京、上海、浙江等地均采取此方式兌現。兩種方式的最終受益方都是企業，相較之下后者由于直接抵扣了企業的服務支出，其補貼效果更好，但會變相增加服務機構的額外工作和資金周轉壓力，并且由于創新券額度計入服務總額，還需在合同起草、定價、實付票據、會計記賬、納稅、統計等環節進行協調，操作起來更為復雜。

表3 地方創新券政策補貼的主要方向

（五）補貼金額

創新券的補貼金額通常基于服務合同成交額按比例折算的方式，補貼比例通常不高于合同額的50%。如上海、天津、河北、武漢等均按實際合同額的50%計算，廣東規定補貼比例不高于30%。北京采取分段超額累退比例進行折算（10萬以下90%，10萬～50萬60%，50萬～100萬30%，100萬以上不補貼），是少有的補貼比例高于50%的地區。此外，部分地區在補貼額度上也按照服務類型、區域等因素進行了細分。如山東對“西部經濟隆起帶”地區按60%補貼，其他地區按40%補貼；浙江則鼓勵各地市自行設定補貼比例，省級再按不超過30%給予補貼；青島采取檢驗檢測服務20%、知識產權服務40%、研發設計服務20%的補貼比例。

三、地方科技創新券政策的實施成效及存在問題

綜合各地方公示的創新券補貼情況及相關研究資料看，創新券政策在支持中小企業科技創新、促進產學研對接和科技資源共享等方面顯示出積極成效。但同時也暴露出在資源供給、制度設計、協調機制等方面的一些缺陷。

（一）取得的積極成效

一是普惠支持中小企業科技創新，有利于帶動企業研發投入，有別于科技計劃項目等傳統擇優資助模式。創新券“普惠性、低門檻”的特點，使基礎薄弱、實力不足但急需資金和資源支持的中小微企業也有機會獲得財政資金支持。資料顯示，2014—2017年間首都科技創新券累計服務小微企業2115家、創業團隊111家，支持項目2402個；2015年上海使用創新券的858家中小企業中，44%為小微企業。同時，由于創新券補貼項目“來源于企業科研需求、作用于企業生產活動”，且對企業科研活動外部支出直接補貼，也會直接引導和刺激企業增加科研活動的資金投入。如浙江2015—2016年間8600余家次企業接受創新券服務1.5萬次，使用創新券金額2.36億元，撬動企業研發投入3.05億元，帶動全社會科技創新投入超過40億元。

二是有利于盤活科技資源存量，促進資源開放共享。自從創新券政策在國內推行以來，就與科技資源共享緊密關聯在一起，也切實在促進科技資源、特別是科研院校和大型科學儀器平臺資源開放方面發揮著重要作用。根據國家科技基礎條件平臺中心的統計，截至2017年，京、滬、魯、浙四省市對比創新券政策實施前，新增對外共享原值20萬元及以上大型科研儀器設備2萬余臺（套），其中浙江納入創新券的儀器使用機時和共享率提高10%～30%。而對比山東實施創新券前后的2014、2016年數據則可見，全省入網大型科學儀器設備全年開機機時增長76%，對外服務機時由3.9萬小時增長至40萬小時。

三是帶動公共科技服務平臺建設，有利推動完善地方創新服務體系。目前，多數地方創新券政策均依托本地規模較大的科技資源共享平臺或科技服務公共平臺來運行。典型的有首都科技條件平臺、浙江科技創新云服務平臺、上海研發公共服務平臺、上海牽翼網、天津科服網等。這些平臺本身具有集成科技服務資源、延伸供需信息渠道、居間提供中介對接的功能，創新券政策的加入，進一步發揮“互聯網+科技資源+政策工具”的集成效應，雙向引導企業和服務機構通過平臺建立長期合作對接關系，彌合供需雙方間的信息不對稱，引導服務機構在公開市場競爭中不斷提升科技資源和服務供給能力。此外，北京、河北、山東等地在其創新券運行體系中，還將部分資質較好的生產力促進中心、孵化器、眾創空間和科技中介機構吸納進來，作為創新券推薦機構、審核機構，撮合企業和服務機構對接并提供必要政策服務，既協助推廣了政策，也能夠帶動上述機構自身的服務能力和服務網絡建設。

四是帶動科技資源跨地區流通，有利于促進區域協同創新。科技資源的流通本就不該受地理區位限制，企業異地對接科技服務也是普遍現象，這就要求地方創新券政策必然逐步打破區域壁壘。2013年，浙江長興縣與上海市在國內首次實現創新券跨區域服務，長興縣采取設置專人對接的方式，將浙江科技創新云服務平臺、上海研發公共服務平臺和江蘇大型科學儀器設備共享服務平臺納入長興創新券的服務資源儲備范圍，對企業異地采購科技服務予以支持。2016年，《滬蘇浙皖關于共同推進長三角區域協同創新網絡建設合作框架協議》將長三角創新券通用通兌寫入文件。2018年，京津冀三地簽署創新券合作協議，互認了首批753個開放共享實驗室，對企業跨地區向開放實驗室購買研發檢測服務，按各地方創新券政策標準予以支持，邁出了京津冀創新券互聯互通打通的關鍵一步。

（二）存在的主要問題

盡管在實踐中取得積極成效，但客觀來看，地方創新券政策實施過程中還是顯示出一些固有問題，突出體現在以下幾個方面。

一是服務資源有效供給不足。科技資源分布的地區間不均衡，科研院校及其平臺開放服務的主觀意識和意愿相對不強，已開放的實驗室資源與企業需求不對等，諸如此類因素都是導致創新券服務資源供給相對不足的主要原因。除個別地區外，多數地方創新券政策中的服務資源仍限定為本地機構，這也導致企業異地服務的合理需求無法得到滿足。此外，由于服務能力參差不齊、資質和信用缺乏保障，社會化服務機構還沒有被各地方廣泛接受，成為創新券服務資源，其作用尚不能充分體現。

二是創新券支持范圍界定不清。創新券應該支持什么？各方認識并不一致。而在對“創新”這一概念理解各異的情況下，如何界定是否屬于創新行為，如何認定是否與企業創新直接相關，往往存在一些模糊的情形。創新券支持的范圍界定過小，無法充分滿足企業合理訴求，界定過于寬泛則會導致有限財政資金被分散使用，不能有效對企業技術創新活動進行補貼，甚至一些非科技創新活動也獲得支持，違背創新券實施的初衷。比如涉及企業管理創新、商業模式創新等的服務，以及科技金融、法律、技術經紀、人力培訓、科技中介等服務是否應納入創新券的資助范圍，目前仍有爭議。

三是相關職能部門間協作不夠。創新券政策執行過程中，在諸如科技資源開放、申請資質審核、合同票據核查、財政資金撥付等環節，往往需要科技、財稅、教育以及企業屬地管理部門間的多方聯動，對政務信息交互、跨部門協作提出了更高要求。此外，作為一種新興的政策工具，創新券無論在理念還是操作流程上，都有別于傳統模式下的科技財政投入機制，也為管理部門提出了一些新的課題。比如在企業使用創新券抵扣服務費用時，合同登記如何認定、因券抵扣款項如何計稅、服務機構營業收入和納稅額如何統計，諸如此類關聯問題都需要多個職能部門間達成共識。

四是與之相適應的誠信監督機制不完善。在社會信用體系建設尚不完善的條件下，還不能夠充分利用信用體系的記憶功能、預警功能和揭示功能，對非誠信行為不能產生較好的警示和震懾作用。在對企業和服務機構資質、科技服務使用過程和創新成果驗證等方面，僅靠科技部門的審核監督機制和專家事中事后評議，不能完全起到有效約束作用。為達到財政資金嚴格使用的目的，不得不在創新券運行過程中增加相應約束條款和審核環節，卻又會削弱創新券靈活便捷的效果。

四、地方創新券政策設計的對策建議

通過對創新券政策在各地方實踐的成效和存在問題分析，本文對地方創新券政策制定提出如下建議。

（一）開放普惠與重點支持相結合

堅持創新券的普惠性導向，面向從事高新技術研發、生產、服務的中小微企業和創業團隊開放申請，只要確有實質性科研活動，有購買科技服務的現實需求，就可以通過申請創新券獲得相應補貼。同時，參考廣東、河北等地方經驗，對通過國家高新技術企業、國家科技型中小企業等資格認定，參加省級以上創新創業大賽的獲獎企業和團隊，可在同等條件下給予適當的優先支持。此外，結合地方鼓勵發展重點技術產業領域的實際需要，對特定行業（如生物醫藥、智能科技）企業定向發放“專項券”“聯合券”，用于支持相關領域企業創新發展，支持共性關鍵技術攻關，支持業內普遍需求的共性服務。

（二）適度放寬服務資源范圍

一方面，繼續以高校、科研院所、重點實驗室等經認定機構、大型儀器共享單位等財政長期資助的機構為主要方向，擴充地方創新券服務的主要供給來源，通過正向引導、獎補激勵、行政指令等措施提高其參與政策實施的積極性，將參與創新券服務的績效納入機構/平臺申報資助、評優獎勵等考核范圍，擇優對相關單位和人員予以獎勵。另一方面，對能力強、信用好、服務規范、業界評價高、企業有需求的社會化服務機構保持開放態度，吸納諸如CMA、CNAS持證檢測機構，通過相關行業資質認可的服務機構擴充進入創新券服務資源序列，滿足企業多樣化需求。

（三）合理界定創新券資助范圍

常規方向上，繼續以研究開發、檢驗檢測等與企業技術創新活動直接相關的“硬”技術服務作為主要資助方向，并參考《國務院關于加快科技服務業發展的若干意見》（國發2014）及科技服務業分類標準等指導文件，對創新券資助的具體范圍和方向進行細化明確，可依據地方政策導向和實際需要進行適時調整。對科技查新、知識產權、技術轉移等與企業創新活動有間接關聯、市場需求較大、標準化程度相對較高，且需由特定執業機構提供的專業科技咨詢服務，可根據地方創新券資金預算情況，合理吸納進入資助范圍，以滿足企業實際需要。對金融、財稅、法務、人力資源、創業服務等服務，不建議納入創新券資助范圍，如需予以補貼，可參考杭州開發區“創業券”等模式，另行制定規則。

（四）探索多樣化的補貼機制

在補貼比例的設置上，可借鑒首都科技創新券“分段遞推累進”的補貼方式，對小額服務合同適當提高補貼比例，大額服務合同合理設定補貼上限，以實現創新券資金的優化配置。同時，針對不同服務類型的不同特點（如檢測服務往往頻率高、額度低、持續時間久，而技術開發類頻率低、額度高、周期不固定），以及服務費用分期付款、尾款支付等情況，對創新券補貼方式進行適當調整，如對不同服務類型實施分類補貼比例。同時，也可結合本地方實際，針對不同區域、不同對象采取適度的差異化補貼標準，以達到扶持貧困落后地區、或獎勵突出貢獻企業等的導向作用，但應對差別標準有所控制，以避免對創新券政策整體的普惠性和公平性產生干擾。山東、廣東現行政策中都有對本省內不同區域實施差別化補貼標準的設定，可供參考借鑒。

（五）健全創新券誠信監督體系

基于科技、財稅、工商等職能部門間的橫向協作，以及電子政務信息、企業公開信息、科技活動信息、科研誠信檔案等信息交互，逐步健全創新券管理服務和誠信監督體系，切實避免惡意串通、套取財政資金等違法違規行為。探索利用行業/企業公開數據庫作為審核輔助手段的有效模式，為企業關聯性判定、風險線索、統計分析等提供必要的輔助工具。建立創新券誠信檔案記錄，并與本地方科研誠信、企業信用檔案等類似的信用機制進行銜接。對申請和使用創新券在科研活動中取得突破，以及服務企業能力強、信用好的機構，可在其申報科技計劃項目、參與評優獎勵、行業資質認定等事務中向相關部門推薦；對創新券審核過程中發現的不誠信行為，也可協同有關部門依法依規對涉事單位實施聯合信用懲戒。

（六）推動建立跨區域創新券合作

借鑒長三角創新券互通、京津冀創新券合作的可行范式，以地區間科技服務資源開放共享和互認互通為突破，對本地企業跨區域購買科技服務予以支持，探索跨區域創新券合作的有效機制，帶動更大范圍的科技資源流通和產學研對接合作。制度層面，采取“一地牽頭、多地合作”的模式，由區域內科技資源相對集中的地區作為牽頭一方，協同建立常態化的工作溝通和對話機制，組建區域科技服務資源共享庫，研究對接各地創新券政策，協商政策落地相關事宜；平臺層面，集成區域內科研院校、實驗室、科研條件平臺、大型科學儀器設備、新型研發機構等資源，共建區域性“科技資源共享服務平臺”“科技資源數據中心”等載體，提供從科技服務對接向前端技術發現及后續技術方案制定、技術評估等的延伸服務；服務層面，遴選區域內長期從事技術轉移、創業孵化和科技資源組織等服務的專業機構，聯合組建區域性中介服務網絡，為跨區域對接資源供需雙方提供居間服務。