長江經(jīng)濟帶飲用水源地保護聯(lián)合執(zhí)法存在的問題以及對策研究

李 平 舒舍玉 王 姝 秦中建 劉 肸

重慶市生態(tài)環(huán)境工程評估中心，重慶 401121

一、問題的提出

長江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、重慶、四川等11省市，長江干線沿線共有生活和工業(yè)取水口400多處，涉及人口約1.4億。長江沿線取水口和排污口犬牙交錯，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，長江沿線廢水排放量逐年增加，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)或環(huán)境事故，將直接威脅下游取水口的水質安全[1-2]。

飲用水源地環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)管的形勢嚴峻，涉及的主管部門較多，單獨執(zhí)法難以解決長江經(jīng)濟帶飲用水源地環(huán)境保護問題，需要多部門聯(lián)合執(zhí)法、通力合作[3]。環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法是指在以環(huán)境保護為目標在地方國家行政部門之間、環(huán)境保護執(zhí)法部門之間、上下級部門之間、地域之間建立起目標價值明確、權責清晰、信息溝通順暢、執(zhí)法手段齊備的執(zhí)法活動[4]。目前長江經(jīng)濟帶飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法尚無統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐，也無統(tǒng)一、明確的執(zhí)法主體和長效協(xié)作機制，因此，探究新形勢下長江經(jīng)濟帶飲用水源地保護聯(lián)合執(zhí)法存在的問題以及長效機制是的現(xiàn)實需求。

二、飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法存在的問題分析

(一)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法缺乏法律依據(jù)

在我國現(xiàn)行的相關法律法規(guī)中，只有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017年修正)、《中華人民共和國大氣污染防治法》以及國務院辦公廳《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》中涉及環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，以飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法目前暫無相關法律法規(guī)作為支撐。

(二)執(zhí)法主體林立

我國在飲用水水源地保護由環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關部門分工負責，發(fā)展和改革、財政、國土資源、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、公安等部門均有飲用水水源地保護職責，執(zhí)法主體林立；飲用水水源地保護管理條例基本的管理模式為“某某行政主管部門對某一事項進行統(tǒng)一監(jiān)督管理”，管理職能的人為割裂導致各部門部分職責不清，造成了執(zhí)法上的權力重疊或權力真空。

(三)缺乏長效協(xié)作機制

實踐中飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法多為環(huán)保行政機關與其他行政機關或主體通過短時間的專項行動和環(huán)境應急處理的形式來進行，未形成長期制度，缺乏長期協(xié)作機制，具有階段性和不連續(xù)性的特點，導致飲用水水源地聯(lián)合執(zhí)法過程中聯(lián)合執(zhí)法的范圍、組織形式、工作分工、工作方式等不明確，缺乏有效的溝通和協(xié)調。

(四)執(zhí)法保障能力有待提高

環(huán)境執(zhí)法部門普遍反映環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員任務繁重，日常主要承擔新建項目、生態(tài)環(huán)境監(jiān)察、污染事故與糾紛調查處理工作。環(huán)境執(zhí)法隊伍人員素質參差不齊，呈省、市、縣逐級降低的倒掛現(xiàn)象。基層執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備不足、環(huán)境執(zhí)法信息化水平低同時，部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法機構執(zhí)法經(jīng)費得不到保障。

(五)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢

2017年1月，由當時的環(huán)境保護部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》出臺，但該《辦法》未明確“三部門”的具體職責，地方還有部分省市尚未出臺地方工作實施細則。重慶市和遼寧省雖然出臺了相關實施細則，但在實際工作中環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法的上層法律依據(jù)、取證的標準、規(guī)范等尚不統(tǒng)一，特別是環(huán)境保護執(zhí)法工作中的取證方式、質證嚴格程序、適用證據(jù)規(guī)則和刑事證據(jù)存在較大差異，證據(jù)銜接仍然不順暢。

三、對策及建議

(一)完善飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法法律法規(guī)體系

及時對現(xiàn)行飲用水源地保護相關環(huán)境法律、法規(guī)補充修訂，解決地方法律條款與上位法沖突、矛盾，保證地方單項法律與上位法之間完整銜接。鼓勵、支持地方和各部門圍繞飲用水源地保護聯(lián)合執(zhí)法單獨立法，通過立法或授權等方式明確執(zhí)法主體，并賦予其飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法相關行政執(zhí)法權，為聯(lián)合執(zhí)法提供法律依據(jù)。

(二)建立聯(lián)合執(zhí)法機構以及政府主導的執(zhí)法機制

建立飲用水源地專門聯(lián)合執(zhí)法機構并科學合理界定其權責，實現(xiàn)執(zhí)法資源的合理配置，防止因部門間權責分工交叉或模糊而影響環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法效能的發(fā)揮。在今后的飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法需要建立政府主導的領導體制，政府統(tǒng)一對各部門進行分工和調度，環(huán)保部門牽頭協(xié)調解決重大環(huán)境事件，加強環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督和統(tǒng)一監(jiān)管。

(三)建立長期協(xié)同工作機制

今后的飲用水源地聯(lián)合執(zhí)法應擺脫目前短期專項行動的模式，將聯(lián)合執(zhí)法融入日常工作。通過環(huán)保部門與其他具有飲用水源地保護職責的行政部門通過多部門聯(lián)合發(fā)文等形式，形成長期協(xié)同工作機制，明確各部門聯(lián)合執(zhí)法的職責范圍、組織形式、工作分工、工作方式；建立案件告知和移送、聯(lián)絡員、會商、信息共享等聯(lián)合執(zhí)法機制。

(四)提高執(zhí)法保障能力

加強基層環(huán)境和環(huán)境公安執(zhí)法人員環(huán)境專業(yè)相關技能培訓，增加執(zhí)法經(jīng)費支持。配備足夠的移動執(zhí)法系統(tǒng)，包括環(huán)保法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)場執(zhí)法清單(手冊)、通訊設備、執(zhí)法記錄儀、車輛、遙感設備、無人機以及現(xiàn)場快速監(jiān)測設備等，提高現(xiàn)場快速反應能力和現(xiàn)場監(jiān)控能力。

(五)完善環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度

可通過多部門聯(lián)合發(fā)布環(huán)境保護行政執(zhí)法與公安機關、刑事司法銜接工作實施辦法和細則，對聯(lián)合執(zhí)法各部門職責、線索通報、證據(jù)收集、案件移送、案件立案等方面做出具體規(guī)定，同時建立相應的例會制度、聯(lián)絡員制度等信息交流機制；建立行政執(zhí)法和刑事司法的兩法銜接平臺，通過平臺實現(xiàn)環(huán)保、公安、檢察院對飲用水源聯(lián)合執(zhí)法信息共享。統(tǒng)一環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法的上層法律依據(jù)、取證的標準、規(guī)范等，解決環(huán)保執(zhí)法與司法證據(jù)銜接的問題，對環(huán)境污染案件的偵辦、審判進行專業(yè)化處理。