新中國70年監察體制變革的歷史回顧與基本經驗

□ 任曉偉

（山東師范大學，山東 濟南 250358）

中國共產黨自成立以來，就注重強化黨的監察體制建設，從黨的二大黨章對紀律的規定到黨的五大產生監察委員會，從土地革命時期確立黨的監察制度，再到黨的七大黨章對監察委員會的規定，民主革命時期黨的監察體制在實踐中逐漸系統化、理論化，這為民主革命時期加強黨的領導，推進黨的建設，實現革命的勝利提供了重要的保障，同時也為新中國成立后我國國家監察體制的建立奠定了重要的實踐準備和理論基礎。新中國成立后，在黨的領導下，國家監察體制在我國得以確立，并在長期的實踐中不斷健全和完善。新中國成立70年來，我國監察體制實現了對行使公權力人員的全面監督，為保證黨和政府的清正廉潔，為社會主義現代化建設的順利推進提供了重要的保障。值此新中國成立70周年之際，站在中華民族偉大復興新的歷史起點上，回顧我國監察體制的演進歷程并總結其經驗，對推動新時代我國監察體制改革不斷向縱深發展和實現中華民族偉大復興中國夢有著極其重要的歷史和現實意義。

一、新中國成立以來我國監察體制發展的歷史回顧

（一）新中國成立初期我國監察體制的設立與撤銷

新中國成立前夕召開的新政協會議通過的《共同綱領》，就規定在各級人民政府內部設立監察機關。在此基礎上，1949年10月新成立的中央人民政府在其下轄的四個委員會中專門設立了人民監察委員會。同年11月，中監委建立，立即著手制定了各級人民監察委員會組織通則，各級監察委員會開始在全國建立起來。截止到1953年底，各級地方共建立監察機構3586個[1]。在短短的三年時間里，全國普遍建立起各級監察機關，實現了對各級政府的監察全覆蓋。20世紀50年代中后期，黨和政府開始對國家監察機關進行整合重組。1954年根據新頒布的憲法，政務院改為國務院，隨即撤銷了人民監察委員會，設立了國務院監察部。隨著社會主義改造的順利推進，國家監察機關的監察對象逐步擴展到國家行政機關、國營及公私合營企業的工作人員，并在國營企業和公私合營企業中設立監察機關。在此基礎上，于1956和1957年分別對地方監察機關和各企事業單位監察機關進行改革，規定地方各級監察機關受地方各級人民政府和上級監察機關的雙重領導，各企事業單位的監察機關由各單位內部領導。這就初步奠定了改革開放后一段時間里我國行政監察體制雙重領導的雛形。1959年4月中央決定撤銷國務院監察部，地方各級監察機構與黨的各級監察委員會合二為一，于是我國出現了行政監察機關被撤銷達28年的歷史。1969年4月，黨的各級監察委員會也被先后予以撤銷，國家監察體制遭受了嚴重的挫折。

新中國成立初期，我國確立了相對完善的監察體制，雖然體制存在著一定的缺陷，且最終被撤銷。但不可否認的是，國家監察體制自設立以來，在維護黨紀國法、實行有效監督方面做了很多工作，取得了很大的成就。在監察體制之外，我國還相繼設立了黨的中央和地方監察委員會以及人民監察通訊員制度，初步形成了“黨、政、群”三位一體的監督體系，從而有效地維護了黨紀政紀，密切了干群關系，為鞏固新生的人民政權，建立一個清正廉潔高效的人民政府發揮了重要的作用。

（二）改革開放新時期我國監察體制的恢復和發展

黨的十一屆三中全會確立了改革開放的基本國策，隨著經濟市場化的推進，西方資產階級自由化思潮的傳入，腐敗滋生成為阻礙改革開放和社會主義現代化建設事業有序推進的嚴重障礙，國家監察體制的恢復和健全勢在必行。1982年憲法規定，國務院“領導和管理民政、公安、司法、行政和監察等工作”[2]，這一規定標志著國家監察機關的恢復有了國家根本大法的支持。1986年，全國人大常委會決定設立監察部，1987年8月國務院發布通知要求在縣級以上人民政府內部設立監察部門，并對各級監察機關的行政體制、領導機關、監察職權等都做了詳細的規定，隨后從中央到地方普遍建立起各級監察機關。1993年2月，根據中共中央、國務院的決定，中央紀委與監察部合署辦公。黨政監察機構合署辦公，有效地提升了行政監察的效率，避免了工作上的互相推諉，實現了對黨和政府工作人員行政監察的全覆蓋。與此同時，推進行政監察法治化是新時期我國監察體制發展的必然趨勢1990年國務院頒布了《中華人民共和國行政監察條例》，此后，為了進一步明確監察職權，推動行政監察步入法治化軌道，全國人大常委會和國務院先后于1997年和2004年頒布了《中華人民共和國行政監察法》（2010年修訂）和《行政監察法實施條例》。2007年4月國務院公布了《行政機關公務員處分條例》，這是新中國成立以來第一部全面系統規范行政處分工作的行政法規。

總之，從改革開放到黨的十八大召開前的一段時間里，隨著改革開放事業不斷向縱深推進，國家監察體制也得以逐漸恢復和健全，行政監察的程序、職權范圍更為明晰。更為突出的是，這一時期我國監察體制開始逐步走上法律軌道，以《行政監察法》為主要代表的行政監察法律和條例的頒布和實施，增強了行政監察的執行力度，為新時期加強監察工作、促進廉政建設提供了法治保障。但是這時期行政監察體制仍舊存在一系列的弊端，監察部門相對級別較低，無法對高層領導實行有效監督，雙重領導的監察體制阻礙監察機關職能的有效行使，各級監察部門職能分散，無法形成強力反腐的合力。同時行政監察法只是對于個人行為在法律上的約束，而對于權力運作程序缺乏相應的規定這些缺點使得我國監察職能難以得到有效發揮，更無法滿足進入新時代后深入推進反腐敗斗爭的現實需要，為此必須對國家監察體制進行適合新的歷史特點的改革。

（三）十八大以來我國監察體制改革的全面深化

黨的十八大以來，中國共產黨深刻認識到腐敗對黨和國家事業發展產生的嚴重影響，深入推進反腐敗斗爭已經刻不容緩。在這個背景下，以習近平同志為核心的黨中央緊密結合新時代我國反腐敗領域出現的現實情況，做出了一項重大舉措——推進國家監察體制改革。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決策，習近平指出：“反腐敗問題一直是黨內外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。”[3這就指明了我國現有監察體制存在的弊端和突出問題，為新時代深入推進反腐敗斗爭，推動國家監察體制深化改革指明了方向。國家監察體制改革首先進入試點階段，2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，12月25日，全國人大常委會審議通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，標志著國家監察體制改革試點工作正式啟動。該決定的實施，將我國的行政監察體制升級為獨立的監察機制，這是結合新時代我國反腐敗實踐所得出的深刻教訓，能夠適應我國反腐敗工作的現實需求。經過一段時間的試點，監察體制改革成效顯著。習近平在黨的十九大報告中作出了深化國家監察體制改革，將試點推向全國的重要指示。在這一指示下，2017年10月23日，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，正式在全國范圍內全面推開國家監察體制改革。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議正式通過《中華人民共和國監察法》，3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌，標志著改革后的國家監察體制正式在全國施行。

黨的十八大以來，伴隨反腐敗斗爭形勢的不斷高漲，我國監察體制改革也在不斷深化。國家監察體制改革由試點到全國推行，提高了監察機關的地位和獨立性，實現了監察的無死角、全覆蓋，整合了監察資源，形成了強大的反腐敗合力，這是我國反腐敗領域的一次重大創新，是事關黨和國家事業全局的一次重大變革。國家監察體制改革以來，黨和國家的反腐敗斗爭取得豐碩成果，習近平在黨的十九屆中央紀委第三次會議上強調，“取得全面從嚴治黨更大戰略性成果，鞏固反腐敗斗爭壓倒性勝利”[4]，從“壓倒性態勢”到“壓倒性勝利”，是對我國監察體制改革成果的充分肯定，標志著新時代我國監察體制實現了歷史性的突破。

二、新中國成立以來我國監察體制的基本經驗及啟示

（一）加強黨的集中統一領導保證國家監察體制的政治性

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，加強黨的集中統一領導是保障我國監察體制政治性的根本途徑。國家監察體制作為對所有行使公權力的公職人員進行國家監察的有效機制，其改革、健全和完善都離不開黨的集中統一領導，黨的領導是深化國家監察體制改革順利推進的根本保障。新中國成立后，中國共產黨作為執政黨，為保證社會主義現代化建設的順利推進，更加注重對公職人員的全面監督。為此，中國共產黨做了很多工作，從中國共產黨中央紀律檢查委員會的設立到“國務院監察部”的組建；從國家監察部設立到黨的紀委和國家監察部合署辦公；從行政監察體制到獨立的國家監察體制，這些都是在黨的集中統一領導、全盤部署下穩步推進的。新中國成立70年來，國家監察體制在黨的領導下，其改革不斷向縱深推進，實現了我國監察體制的與時俱進。

歷史經驗證明，切實加強黨的集中統一領導，增強國家監察體制的政治性是保證國家各項改革措施順利有序推進的重要保障。習近平強調，“黨的歷史、新中國發展的歷史都告訴我們：要治理好我們這個大黨、治理好我們這個大國，保證黨的團結和集中統一至關重要，維護黨中央權威至關重要。”[5]縱觀新中國成立以來深化國家監察體制改革的全過程，黨的集中統一領導始終是推動改革再前進、行動再出發的堅強保障。黨中央確定的改革方案，始終強調切實加強黨的領導，始終強調發揮各級黨組織的主體責任，把黨的領導作為改革順利開展的重要保障。2018年通過的《中華人民共和國監察法》規定，國家監察體制的總體原則是堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體系。國家監察體制改革，從局部試點到全面推廣，從立法保障到機構設立，都是黨統一決策、統一部署的結果。深化國家監察體制改革，就是在黨的集中統一領導下，改變過去監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、監察執法不順暢等突出問題，整合反腐資源，集中反腐力量，組建國家、省、市、縣四級監察體制，成為黨集中統一領導下的國家反腐敗工作機構，形成更加科學完備的監察工作體系，將反腐敗工作領導權牢牢掌握在黨的手里。

（二）提高國家監察機關地位保證國家監察體制的獨立性

獨立性既是監察工作追求的基本目標，也是監察體制建設的根本要求。新中國成立70年來，我國監察機關曾經長期缺乏與其相適應的地位和獨立性，即我國同級的政府領導機關既是監察機關的領導者，同樣又是被監察對象。監察機關的干部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關從屬于國家行政機關，嚴重限制了行政監察職權的有效發揮。改革開放以來尤其是黨的十八大以來，在深入推進反腐敗斗爭進程中，行政監察機關同級監督的弊端更為明顯，因此對我國監察體制進行大刀闊斧的改革勢在必行。新時代我國監察體制改革以增強監察機關獨立性為主要改革方向，著重提高監察機關在國家行政體系中的地位。2018年通過的《中華人民共和國憲法》修正案明確規定，“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”[6]國家的權力核心在哪里，反腐敗機構就直接從屬于哪里。新修訂的憲法同時規定將國家監察委員會置于最高權力機關——全國人民代表大會的直接領導之下，使得我國監察機關的地位得以大大提升。提升監察機關的地位，將監察機關的獨立性在憲法中加以明確，是新時代我國監察體制改革的重要舉措，是保證我國監察體制有效、高效運行的關鍵。

歷史經驗證明，提高監察機關的地位，保證國家監察機關的獨立性是國家檢察機關職能有效發揮的根本途徑。新中國成立70年來我國監察體制發展演進的歷史告訴我們，監察權作為對所有行使公權力的公職人員進行監督的職權，其存在有著極其重要的特殊性，避免其他因素的干擾和控制是監察權公正、高效行使的重要保障。改革后的國家監察機關擺脫原有的行政序列，在堅持雙重領導的同時又堅持垂直領導，各級監察委員會由同級人大產生，對其負責，并規定國家監察委員會領導地方各級監察委員會，上級監察委員會領導下級監察委員會，從而保證我國監察機關既能夠得到最高政治權力的推動，確保各級監察機關依法獨立行使職權的同時又不受外界因素的干擾，從而不斷推進中央各項反腐敗決策落地生根。

（三）完善國家監察立法保證國家監察體制的權威性

權威性是保證國家檢監察機關高效行使職權的重要保障，國家監察立法是保證國家監察機關具有權威的根本途徑。新中國成立70年來，我國監察體制不斷得以健全和完善，監察立法為我國監察體制改革提供了基本的法律保障。改革開放以來，我們深刻吸取“文化大革命”的教訓，全力推動監察立法，頒布了《中華人民共和國行政監察條例》《中華人民共和國行政監察法》等法律法規，使得國家監察體制正式走上了法律的軌道。黨的十九大把“以良法促進發展、保障善治”作為新時代推進全面依法治國的首要環節。改革開放以來，我國通過監察立法，對監察機關的職權范圍、監察程序管理體制、法律地位等進行了準確定位，為監察機關依法有效行使職權提供了法律保障。黨的十八大以來，我國結合全面依法治國和全面從嚴治黨的必然趨勢，在深入推進反腐敗斗爭、實現黨的偉大自我革命的進程中，不斷完善國家監察立法，2018年新修訂的憲法單獨設置“監察委員會”一章，同時制定頒布《中華人民共和國監察法》，推動我國國家監察立法邁上新臺階。

歷史經驗證明，完善國家監察立法，提高監察機構的權威，明確監察機構的法律職權，使國家監察機關在行使職權過程中能夠做到有法可依，是保證國家監察體制行穩致遠的根本保障，是遏制和預防腐敗發生的根本途徑，是適應當前反腐敗工作新形勢的一個必然要求，也是新中國成立以來我國監察體制發展的基本經驗。習近平也強調，“要制定同監察法配套的法律法規，將監察法中原則性、概括性的規定具體化，形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系。”[7]新時代黨中央旗幟鮮明的強調要以“零容忍”的態度懲治腐敗，推動監察立法的完善與健全，就是要將“無禁區、全覆蓋、零容忍”的態度規范化、程序化、法治化，實現強制性手段與非強制性手段相結合，不斷樹立社會主義國家的法治權威，為新的歷史條件下樹立國家檢察機關的權威，推進國家監察體制有效、高效運行提供法律保障。

（四）推進監察制度建設保證國家監察體制的高效性

“少數人靠覺悟，多數人靠制度。”制度建設在黨和國家發展全局中起著重要的基礎性作用，監察制度是保證國家監察體制高效運行的根本途徑。新中國成立以來，我國監察體制確立、發展及完善的過程，也是國家監察制度生成與變遷的過程，制度建設在國家監察體制改革進程中發揮著基礎性和保障性的作用。不斷深化國家監察體制改革，就是要不斷織牢織密制度的籠子，消除監督的死角和空白，不斷推進制度優勢轉化為實踐效能，推動國家監察體制高效運行。改革開放以來，隨著我國監察體制的恢復與發展，我國監察制度建設也在逐步推進，然而制度不健全依舊導致我國很長一段時間內腐敗現象嚴重滋生，嚴重侵害黨和國家的利益。這一時期就國家權力機關的監督而言，雖然政府內部有行政監察和審計，外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，相互之間職權重疊交織，無法形成強力反腐的合力，反腐敗的綜合效能無法充分發揮。究其根本原因，是這時期內，我國監察領域沒有形成系統的制度安排，由此導致制度不健全，權責不明晰，職權分配不到位，從而出現腐敗滋生、有腐不反的現象。黨的十八大以來，針對我國反腐敗領域出現的突出問題，我國總結歷史經驗，結合新形勢下深入推進反腐敗斗爭的現實需要，推動建立國家監察委員會，全面推進國家監察體制的深化改革，建立起集中統一、權威高效的監察體系，一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革和紀檢監察機構改革，推動監察制度不斷健全，保證國家對腐敗現象的高壓態勢，推動反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。

歷史經驗證明，“有權力的地方必須有監督，沒有監督的權力必然導致腐敗。”[8]將制度建設貫穿國家監察體制改革始終，不斷拓寬監察制度建設的廣度和深度，不斷實現國家監察體制的制度化、規范化，是新中國成立以來我國監察體制發展的基本經驗。習近平也強調，“要突出重點，重在管用有效，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏。”[9]制度既是成果的體現，又是鞏固成果的保障。為此，必須堅持構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的制度體系，有效發揮黨內監督、人大監督、國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督的貫通合力，為繼續深入推進反腐敗斗爭、進一步強化對公權力及其行使者的監督提供切實、有效的制度保障。制度一經形成，就必須遵守，“令在必信、法在必行”，堅持制度面前人人平等，堅持執行制度沒有例外，堅持用好的制度管權、管事、管人，才能保證國家監察制度能夠始終保持權威，能夠始終高效運行，能夠始終為人民服務，對人民負責。

總起來講，新中國成立70年來，國家監察體制在抑制腐敗滋生，控制腐敗蔓延，推進黨和政府的清正廉潔方面發揮了重要的作用。當前，我們正處在實現中華民族偉大復興中國夢的歷史關鍵期，在我國仍處于并且長期處于社會主義初級階段的現實情況下，黨和政府面臨的最大挑戰就是對權力的有效監督。黨內監督和國家監察是中國特色社會治理的重要組成部分，新時代要實現國家治理體系和治理能力的現代化，以黨內監督帶動國家監察，建立和健全黨和國家自我監督體系，實現監察全覆蓋，增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，是增強國家監察有效性的重要途徑。當前，國家監察體制改革已經取得了重大的階段性成果，但是未來改革依舊很艱巨，黨和政府的各級領導干部要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷強化學習研究國家監察體制改革方法論，自覺擔負起主體責任，不斷推進監察體制改革創新，健全黨和國家監督體系，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，努力實現新時代監察工作高質量發展，推進國家監察體制改革邁上新臺階，通過不懈努力為實現兩個百年奮斗目標換來海晏河清、朗朗乾坤。