農村征地拆遷的社會風險治理研究

張亞麗 張曉晨 季年芳

摘要：隨著經濟和城鎮化的發展，城市擴張和工程建設使農村征用土地數量逐年增加，農村征地拆遷中的拆遷不合理、農民的合法權益得不到保障等問題致使社會風險事件頻發，社會風險管理在農村征地拆遷中的重要性逐漸凸顯。以G除險加固水利工程征地拆遷為例，分析征地拆遷中的有效措施及不足，提出了加強農村征地拆遷中社會風險管理的對策，旨在對其他地區征地拆遷中的社會風險管理提供經驗借鑒。

關鍵詞：征地拆遷;社會風險;風險治理

中圖分類號：C912.82? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）21-0214-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.21.048

Abstract： With the development of economy and urbanization， urban expansion and project construction have increased the number of rural land requisition year by year. Unreasonable demolition in rural land requisition and demolition， and the lack of protection of famer's legitimate rights and interests have led to frequent social risk events. The importance of management in rural land acquisition and demolition has gradually become more prominent. Taking the land excavation and demolition of G-removal and conservancy water conservancy project as an example， the effective measures and shortcomings in land acquisition and demolition are analyzed， and the countermeasures to strengthen the social risk management in rural land acquisition and demolition are put forward， aiming to provide experience for social risk management in land acquisition and demolition in other areas.

Key words： land acquisition and demolition; social risk; risk management

隨著中國經濟的發展，城市化與工業化擴張，農村土地征收的范圍越來越廣，速度越來越快。2016年中國國土資源公報數據顯示，截至2016年末，全國耕地面積13 495.66萬hm2，2015年全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積33.65萬hm2，年內凈減少耕地面積4.35萬hm2[1]。在拆遷面積不斷擴大、失地農民數量增加的同時，由征地拆遷而引發生產生活風險、補償風險、安置風險等社會風險問題及各種矛盾糾紛頻發。農村征地拆遷工作關系到國家的政治安定、社會和諧及農村穩定，是目前社會發展中的熱點問題，也是政府工作的難點所在。研究農村征地拆遷的社會風險管理問題是全面建設小康社會的必然要求，也是推動農村經濟社會和諧發展的重要舉措。

1? 文獻綜述

1.1? 征地拆遷研究

學術界對征地拆遷問題進行了大量研究，現已取得不錯的成果。吳渭等[2]從產權的視角分析農村土地征遷與利益博弈，分析了由于土地所有權主體不明確、產權權能殘缺而造成的農民征遷談判與利益博弈中的不公平待遇;楊華[3]從利益博弈的空間、主體與策略3個方面分析了農村土地征遷中的利益博弈問題，通過對荊門市城郊農村的調查，揭示征地拆遷利益博弈問題的實質以及征遷問題的根源，打破對征遷問題的誤解;江明生[4]從政府責任的角度分析農村征遷中政府責任的缺失，主張加強政府在農村征地中的責任;朱冬亮等[5]基于東南沿海X市的調查，指出征地拆遷難的主要原因涉及國家政策法規滯后、政策執行缺乏協調等。

1.2? 社會風險治理研究

黃英君[6]對社會風險管理內涵和框架、社會風險測量方法以及工具運用進行了研究，并指出還需進一步深化社會風險管理研究內容，提煉和規范研究方法，拓展和提升工具運用;陳紹軍等[7]對水庫移民社會風險的前沿問題進行了系統分析研究;曹麗[8]對中國資源型地區新型城鎮化社會風險進行了分析，指出城鎮化過程中的潛在風險因素，識別風險管控重點，最后提出了有效的風險防范路徑;楊清清[9]基于農村征地拆遷的社會風險，研究在新型城鎮化進程中農村征地拆遷的社會風險問題，并有針對性地提出了切實的應對策略。

2? 社會風險理論

2.1? 社會風險

社會風險有廣義和狹義之分，廣義的社會風險是與自然風險相對應的概念，是指由社會主體引發的，由于經濟、政治、文化等子系統造成對社會大系統的依賴，任何一個子領域的風險都會對整個社會造成影響，成為引起社會動蕩和社會不安定的社會風險。狹義的社會風險是指由于所得分配不均、發生天災、政府施政對抗、結社群斗、失業人口增加造成社會不安、宗教糾紛、社會各階級對立、社會發生內爭等社會因素引起的社會秩序紊亂和社會混亂的可能性，并與政治風險、經濟風險、文化風險、決策風險相并列的一種風險[10]。本文中所說的風險是狹義的社會風險。

2.2? 社會風險管理

社會風險管理是世界銀行于1999年提出的相對獨立完整的理論體系，其主要是基于幫助社會發展應對經濟全球化的挑戰，主張開拓當前的社會保障政策思路，強調在各種社會風險防范與補償機制的指導下，輔以多種社會風險防控手段，使各國面臨的日趨多樣的社會風險得到有效控制與破解，促進經濟社會健康可持續發展。社會風險管理由協助個人、家庭和社區管理收入風險的公共措施組成，旨在減少脆弱性、提高消費平滑、促進經濟增長的同時以參與方式增強公平。減少低收入家庭消費和基本服務的脆弱性，允許所有家庭生命周期內更好地實現消費平滑和更平等的福利分配[6]。

2.3? 農村征地拆遷

農村征地拆遷是指政府基于公共利益或者商業主體基于商業開發目的，依法征用和征收農村集體所有的土地，并拆毀被征用或征收土地上的房屋及其附屬設施，同時對被征地拆遷農民給予一定補償和重新安置，并要求被征地拆遷農民在規定的搬遷期限內完成搬遷的一個整體過程[9]。

3? 實證分析

3.1? G除險加固工程征地拆遷基本情況

3.1.1? 農村征地拆遷法規現狀? 目前中國針對農村征地拆遷的法律法規并不健全，現行的對農村征地拆遷進行規范與約束的法規主要有《土地管理法》《物權法》等，房屋拆遷主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》。然而，這些法律在實施的過程中還存在某些缺陷與不足，如《土地管理法》存在土地征用法理依據不夠充分、在對土地使用權征用時“公共利益標準”不明晰;相關法規存在在具體實踐過程中可操作性不強、征地拆遷程序不合理等不足。

3.1.2? G除險加固工程概況? G工程永久占地包括堤身和堤外的國有土地、征收的集體土地。工程建設永久占地40.49 hm2，其中國有土地31.14 hm2，征收土地9.35 hm2。其中，工程建設征地涉及農村土地總面積32.15 hm2，其中征收土地9.35 hm2，征用土地22.80 hm2。該工程涉及261戶832人，其中農業人口829人、非農業人口3人。

3.1.3? 除險加固工程拆遷情況? 農村房屋方面，農戶房屋面積55 325.29 m2，其中框架1 754.17 m2、磚混26 318.07 m2、磚木25 704.09 m2、土木273.21 m2、簡易1 275.75 m2。村組集體財產14處，房屋面積1 156.73 m2，其中磚混310.86 m2、磚木845.87 m2。磚石圍墻11.40 m2，地坪419.56 m2，水池480 m3。商業網點方面，涉及小型商業網點6處，均為批發零售類。經營面積352.39 m2，從業人員12人。企事業單位方面，建設征地涉及鎮外單位4家，其中遷建鎮外單位1家，一次性補償鎮外單位3家。涉及工商企業2家，均租用某村集體的土地和房屋進行生產（不涉及房屋）。專業項目方面，堤防加固維修影響公路4.48 km。還有輸電線路、變壓器、電信光纜、廣播電視光纜、供水管道、水利設施等。

3.2? G除險加固工程的社會風險分析

河海大學風險穩定評估中心通過實地調研及文獻研究的方法提出G除險加固工程存在的社會風險類型。

一是項目前期工作風險。在項目實施前，移民安置規劃不合理、公眾利益訴求沒有得到充分反映、社情民意沒有充分了解等都會使民眾情緒不滿而引發群體性事件。

二是征地補償標準風險。項目中耕地、魚蟹塘、林地等被征收，房屋被征用拆遷，農民最關注的就是補償標準、補償形式等問題。被征地農民的訴求得不到滿足、補償款項發放時間等都會引起影響社會安定事件的發生。

三是征地拆遷安置方案風險。首先被征地農民的社會保障方案落實問題，尤其是被征地農民的名單、被征地農民社會保障資金等問題;其次被征地農民不愿意離開家鄉，希望就近安置，需要當地政府妥善選擇安置地點;最后在拆遷安置區和安置房供應方面，被拆遷戶212戶681人中，有80%的被拆遷戶沒有房屋的合法手續，需要使用貨幣安置的方式解決。這些因素處理不好都會引起被征地農民的不滿。

四是生產生活恢復風險。征地拆遷對受影響民眾的生產生活產生影響。首先，受影響群眾的耕地和魚塘數量減少導致農業生產收入減少，進而導致家庭收入減少;其次，施工圍擋等造成堤頂道路等短期內不能使用，會給居民的生產生活帶來不便。受影響群眾不僅搬遷時耗費人力和財力，而且在臨時居住處期間生產生活有諸多不便。工程建設中廢棄的大量固體材料如砂石料、石灰塊、水泥塊等散失在施工工地周圍，會產生土壤污染的隱患。

五是環境影響風險。環境影響風險包括水環境影響（施工產生的污水、廢水和懸浮物）風險、生態環境（水生生物、生態紅線區域影響）風險、施工區環境（施工和交通噪聲、施工粉塵和揚塵、汽車尾氣）風險、固體廢棄物（施工建筑垃圾、生活垃圾）風險、項目施工對周圍群眾出行影響風險等。

六是社會管理風險。首先是地方政府（區、鎮）維穩工作相關部門的工作能力關系到受影響群眾滿意度。受影響群眾申訴機制（信訪）在實施階段，受影響群眾的申訴和維穩工作強度將會加大，需要投入一定的工作人員和經費。其次是施工期社會治安的管控機制。施工工人多數為外來務工人員，他們的受教育程度相對較低，文化水平不高，由于相處方式存在差異，施工人員與當地群眾容易發生矛盾糾紛。

3.3? G除險加固工程征地拆遷規避社會風險的具體措施

1）做好征地拆遷的宣傳和解釋工作。一是地方政府向廣大群眾宣傳和解釋征地拆遷的具體政策和方案。二是在初步設計階段做好實物指標補充調查或復核工作。當地政府于各村委會對工程建設征（占）地范圍內的實物進行補償調查或復核，進一步核實有疑問受影響群眾的征地面積，徹底核實相關實物指標數據，做好實物測量標準和方法的解釋工作。三是公眾參與。一方面，充分尊重受影響群眾的話語權，另一方面，人民群眾作為重要的監督角色，確保征地活動按法定程序進行，避免“尋租”行為。

2）合理制定各類實物指標的補償標準。一是適時調整房屋和附屬建筑物補償標準。在征地補償中堅持以人為本、實事求是的原則，參考統計部門和物價部門公布的建筑安裝工程的造價指數，認真分析和研究項目影響區不同房屋結構的建造成本，科學制定房屋和附屬建筑物的補償標準。二是制定零星樹木和青苗等補償標準。按照高政發〔2011〕149號文件規定制定青苗補償標準。三是實施階段需認真研究建房困難戶的補助費。為緩解建房困難戶的建房壓力，妥善安置好建房困難戶的生活。

3）加強征地拆遷補償政策宣傳力度。一是在工程實施之前，地方國土部門通過電視、報紙、征地補償政策宣傳冊、新媒體等形式，開展多渠道、多形式的政策宣傳工作，使受影響群眾了解征地拆遷補償政策。二是對于補償標準差異性造成的受影響群眾情緒不滿問題，地方各級政府、區水務局的工作人員積極做好解釋和宣傳工作。消除群眾對于補償標準差異的攀比心理，認真向受影響群眾解答對于政策困惑問題，逐步提高受影響群眾對于征地拆遷補償政策的接受度。三是在制定補償和補助標準時重視補償和補助標準差異性問題，在政策準許的范圍內做好政策的連續性和統一性。

4）尊重差異、兼顧公平，科學制定補償標準。設計單位在制定最終征地補償標準時，尊重地區補償標準差異，同時兼顧公平原則，科學制定補償標準方案，合理確定對受影響群眾的補償標準，最大化減少標準差異帶來的風險。

5）征地拆遷安置方案科學合理。一是科學制定被征地農民社會保障安置方案。當地人社、國土等有關部門按照各自職責，對項目涉及的被征地農民社會保障遵循即征即保、應保盡保、分類施保的原則，與促進就業相結合，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。二是宣傳以貨幣為主的安置方式。基層政府加大對貨幣安置方式合法性、合理性的宣傳，爭取群眾的理解和支持，降低社會風險。

6）合理防范和化解生產生活恢復風險。一是科學編制可行性研究報告。結合當地實際情況，認真編制好土地資源籌措規劃，確保籌措的土地資源能夠滿足工程建設受影響群眾的后續產業發展;同時，做好土地開發整理規劃設計工作，通過對籌措的各類土地資源利用現狀分析，對土地開發進行整理規劃，充分挖掘土地利用潛力，有效增加耕地面積，實現耕地總量動態平衡，提高土地質量，促進土地集約化利用和保證土地資源可持續利用。二是土地開發規劃要在土地利用總體規劃基礎上，因地制宜地確定開發范圍、開發任務和規模，通過發展特色水產養殖業，配套相應的水源整治、引水工程和節水灌溉，推廣科學種植制度，增強農業服務體系等綜合措施，提高土地利用率和農業產出率。

7）重視環境保護。項目建設過程中，在確保工程質量的基礎上，堅持安全施工、文明施工，避免環境影響風險的出現。

3.4? G除險加固工程征地拆遷規避社會風險措施的不足

3.4.1? 補償標準不合理

1）補償標準低。G除險加固工程征地拆遷補償標準的制定并沒有充分調查民意，地方政府的主觀意愿所占比例更大。補償標準存在縮短被征地農民的安置年限的現象，隨著經濟發展，物價不斷上漲，導致征地補償費用相對下降，補償費用的保障功能年限縮短，難以如期維持被征地農民的生產生活需求，這必然會引起被征地農民的不滿與反抗。

2）補償方式不合理。G除險加固工程征地拆遷對80%的被征地農民采取的是一次性貨幣補償方式。這種補償方式看會上去簡單方便，但是卻存在不少潛在風險。首先，被征地農民不具備完善的理財觀念，獲得相對大額的補償款會刺激他們消費，注重吃喝玩樂等享受，減少斗志，更有甚者會沉迷享受，失去斗志。其次，貨幣安置并不能保證被征地農民的長遠生活。對于工作技能較低的農民而言，有限數量的安置金一旦用完，很容易陷入生存的困境，從而導致影響社會穩定的群體性事件發生。

3.4.2? 失地農民保障體系不健全

1）缺少就業扶助。G除險加固工程中的被征地農民在征地拆遷前的經濟來源主要是耕地、魚塘和外出務工。失地農民失去土地的保障，缺少固定的經濟來源，亟需穩定的工作。在安置方式中，當地政府主要采取的是貨幣安置方式，并沒有采取相關措施對失地農民就業進行扶助。這種安置方式會導致出現以下情況：一是失地農民再就業率低。由于常年從事土地勞動，農民并不具備其他工作的知識與技能，一旦失去土地很難找到合適的工作崗位。二是自主創業率低。由于農民缺乏工作技能與社會經驗，缺少相關政策和資金扶持，很少有農民會選擇自主創業，即使自主創業，由于缺少正確引導和相關培訓，創業也很難成功。

2）社會保障制度不健全。目前G除險加固工程的失地農民的主要經濟來源是征地補償和進城務工收入。他們失去了土地的保障，同時又無法享有城市社會保障的庇護，征地拆遷補償金并不能滿足其長久的生活保障。由于缺少健全的養老制度，一些農村老年人或殘疾人等失去勞動能力的失地人群，養老問題更為嚴峻。而相對年輕的中青年群體則由于缺乏就業保障，面臨事業風險時難以走出生活的困境。缺少醫療保障，部分失地農民面臨看病難、看病貴的難題。

4? 農村征地拆遷社會風險管理對策

4.1? 完善農村征地拆遷法律法規

目前中國農村征地拆遷的相關法律法規還不健全，現行的征地拆遷管理條例還存在缺陷，完善農村征地拆遷社會風險管理法律法規顯得尤為重要。

一是完善農村征地拆遷程序。土地關乎農民的生存問題，因此農村土地征收需嚴格按照相關程序規范進行，力求征地拆遷工作公正、公平、公開。完善農村征地拆遷程序首先要完善農村土地征用審批程序，防止農村土地隨意征用;其次要加強民眾在農村土地征用中的參與度，農民作為土地的經營者，有權獲得征地補償，加強農民在土地補償費用分配上的參與度，保障其發表意見與心聲的權利;再次要建立完善的農村土地征收拆遷聽證程序，農村土地征收拆遷聽證程序有利于加強農民對土地征收的監督與了解，使拆遷工作充分體現農民的意愿，保障被征地農民的知情權，保證農村征地過程的透明性和合法性，減少征地過程中暗箱操作的發生[11]。