新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的阻礙及破解路徑

楊琪

摘要：基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，分析了中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀，指出當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在制度制約、城市進(jìn)入門檻、社會融合、農(nóng)村退出意愿等方面的阻礙。對此，依據(jù)以政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的社會治理思路提出了明晰政府職責(zé)、多元主體協(xié)同參與、降低城市進(jìn)入門檻、提升社會認(rèn)同感和放開土地流轉(zhuǎn)市場等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的破解路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;市民化

中圖分類號：F323.6? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）21-0236-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.21.052

Abstract： Based on the connotation of the citizenization of agricultural transfer population， the current situation of the citizenization of agricultural transfer population in China is analyzed， and it is pointed out that there are some obstacles in the process of urbanization， such as institutional constraints， urban entry threshold， social integration and rural withdrawal intention. In this regard， according to the idea of government-led and multi-subject collaborative participation in social governance， it proposes a crack path to clarify the government's responsibilities， the multi-subjects to participate in synergies， reduce the barriers to entry， enhance social identity， and liberalize the land transfer market.

Key words： new urbanization; agricultural transfer population; citizenization

黨的十八大以來，“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”成為中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向。2014年政府工作報告及同年頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中均提出了“解決1億人左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”的發(fā)展目標(biāo)?？梢?，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為中國新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容和政府關(guān)注的重要議題，也是以人為本的重要體現(xiàn)，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化由最初的以土地為核心開始向以人為核心發(fā)生本質(zhì)轉(zhuǎn)變。學(xué)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的研究比較多，從2000年就已開始，研究對象由最初的農(nóng)民工拓展為目前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展[1，2]，現(xiàn)有研究大多偏重于強(qiáng)調(diào)宏觀制度的改革或是微觀個體自身的轉(zhuǎn)變，忽略了宏觀與微觀、個體與整體間的結(jié)合。本研究在系統(tǒng)梳理中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，合理界定當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，剖析這一進(jìn)程中面臨的諸多障礙，提出了社會治理思路下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的破解路徑，通過政府主導(dǎo)、多元民政協(xié)商共同推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對中國全面建成小康社會有著至關(guān)重要的現(xiàn)實意義。

1? 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概念最早出現(xiàn)于2009年中央經(jīng)濟(jì)會議?；诂F(xiàn)有文獻(xiàn)，關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)涵的界定主要從兩個視角進(jìn)行解讀。從人群視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般有兩個層面的含義，一是從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)的人口;二是從農(nóng)業(yè)中脫離出來的非農(nóng)業(yè)人口[3]。但是也有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除了空間的鄉(xiāng)城遷移和人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的含義外，還包括不在農(nóng)村勞動力范圍內(nèi)的農(nóng)村老人和兒童。從戶籍視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包含兩類，一是戶籍在農(nóng)村，但是已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作生活或者往返于城鄉(xiāng)的群體;二是戶籍在城鎮(zhèn)的農(nóng)民，這主要是指由于征地拆遷導(dǎo)致被迫進(jìn)城的農(nóng)民，雖然戶籍已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，但是生產(chǎn)生活狀況仍然未發(fā)生轉(zhuǎn)變的這部分人群[4，5]。

綜合以上兩類觀點，在取消城市戶口和農(nóng)村戶口的背景下，從空間轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)變化及其所撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的人群界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更具有現(xiàn)實意義。因此將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口界定為從農(nóng)村遷往城市，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或長期生活在城市或在城鄉(xiāng)之間往返的農(nóng)村人口，并包含隨遷或未隨遷的家庭成員。另一方面，市民化作為一個多維度的概念，既強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市并融入城市生活的過程，同時也強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后呈現(xiàn)出與當(dāng)?shù)厥忻裢|(zhì)化的狀態(tài)。因而，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化定義為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，逐步縮小同當(dāng)?shù)厥忻裨诮?jīng)濟(jì)地位、政治權(quán)利、社會認(rèn)同、行為方式和意識形態(tài)等方面的差距，從而達(dá)到同城市生活完全融入的狀態(tài)。

2? 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

鄉(xiāng)城流動是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要前提。新中國成立以來，中國人口流動趨向與每個特定時期的政策密切相關(guān)，根據(jù)各時期政策大體上可以分為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)自由流動、停滯流動、再次向集鎮(zhèn)流動、最終向城鎮(zhèn)流動4個階段。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就是在第四階段中逐漸出現(xiàn)并隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展日益龐大。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國城市化進(jìn)程中所表現(xiàn)出的特有現(xiàn)象，其不同于國外農(nóng)民市民化的“農(nóng)民—市民”模式進(jìn)程，而是總體上呈現(xiàn)出“農(nóng)民—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口—市民”的中國路徑[6]。

隨著中國城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，由此而形成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已然頗具規(guī)模。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年全國流動人口總量達(dá)到2.61億，比2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)增長了81.0%，其中絕大部分為農(nóng)民工。據(jù)國家統(tǒng)計局《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28 652萬人，比2016年增加1.7%，其中1980年及之后的新生代農(nóng)民工逐漸成為主體，占據(jù)農(nóng)民工總量的50%?！?018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，兩者存在著16.21個百分點的差距，全國人戶分離人口達(dá)到2.92億。可以看出，雖然有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移，但是并未獲取城市戶口，無法實現(xiàn)從農(nóng)民身份到城市市民身份的轉(zhuǎn)變[7]。

表面上看來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以實現(xiàn)市民化的原因在于戶籍制度的限制，然而上述數(shù)據(jù)證明并非如此，2014年的戶籍制度改革并未從根本上解決城鄉(xiāng)二元分割的治理現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然與城市居民在戶口上統(tǒng)稱為居民，但是受限于戶籍屬地福利約束，再加上城鄉(xiāng)權(quán)益的多重交叉影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市定居的過程中仍面臨著“轉(zhuǎn)”與“不轉(zhuǎn)”的雙重選擇。事實上，農(nóng)民雖然進(jìn)了城，但難以直接轉(zhuǎn)化為市民;農(nóng)民為城市作出貢獻(xiàn)，卻難以享受到城市居民同等的各項公共服務(wù)和待遇。絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所表現(xiàn)出來的特征是僅工作地點發(fā)生改變，由農(nóng)村流向城市，其他方面仍難以融入城市，進(jìn)而形成只居住不轉(zhuǎn)戶、成為城鄉(xiāng)間候鳥式流動的邊緣人。與此同時，這種現(xiàn)象將會長期存在，并且會在很大程度上影響中國新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。

3? 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的阻礙因素

3.1? 制度制約

一是基于戶籍制度下的二元公共服務(wù)制度。自2014年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的通知》發(fā)布以來，中國居民身份上不再有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口之分，但是依托戶籍制度而存在的社會公共服務(wù)制度并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。隱藏在戶籍制度下的二元公共服務(wù)制度才是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙。當(dāng)前，作為非城市戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難均等地享受當(dāng)?shù)卣峁┑陌ň蜆I(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育在內(nèi)的公共服務(wù)，尤其是義務(wù)教育、社會救助、住房保障、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均以城市戶籍為準(zhǔn)入條件，城市戶籍的有無成為能否享受這些服務(wù)的前提，由此帶來了差別化的基本公共服務(wù)供給。與城市戶籍人口相比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常常遭受同崗不同酬、社會保障缺失、子女教育資源不公等一系列問題，既使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活生存艱難，又大大打擊了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與市民化推進(jìn)的積極性和主動性。

二是分稅體制下財權(quán)與事權(quán)的失衡。首先表現(xiàn)在中央政府與地方政府。中央政府注重的是最大限度地解決民生問題，因而在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)與培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)均等化提供上負(fù)有義務(wù)與責(zé)任，但是在具體落實中，該職責(zé)主要下移到地方政府尤其是流入地政府，且缺乏財政的支持。而地方政府面對龐大的流動人口，在現(xiàn)有財力下只能將有限的城市資源分配給戶籍人口，難以根本保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口?！吨袊y(tǒng)計年鑒2018》顯示，2017年地方政府財政收入比重為53%，但財政支出比重卻高達(dá)85.3%;而中央政府財政收入比重為47%，財政支出比重卻僅為14.7%?？梢?，分稅體制下地方政府及中央政府的財權(quán)與事權(quán)并不匹配。其次表現(xiàn)在人口流入地政府與流出地政府。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為流入地創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和財富，卻無法共享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果;而流出地政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供各項社會服務(wù)，承擔(dān)了較大的公共支出，卻得不到相應(yīng)的回報，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力愈發(fā)不足。長此以往，只會進(jìn)一步加劇人口流入地與流出地之間的差距，加大流入地的人口凝聚效應(yīng)，流入地人口的增加會使得市民化的推進(jìn)變得更為復(fù)雜和艱難。

三是僵化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。盡管《土地管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺等問題使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不成熟，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例雖逐年上升，但仍較低[8]。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.34億hm2，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的37%。與此同時，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率不高，土地流轉(zhuǎn)價格受到極大的限制，農(nóng)村土地收益極大低于城市。據(jù)《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，以安徽省為例的南方稻谷主產(chǎn)區(qū)種植稻谷的流轉(zhuǎn)地價格從2003年的每667 m2 30元上漲到2013年的每667 m2 196.35元。

3.2? 城市進(jìn)入門檻高

一是高成本難以支撐落戶。首先，城市生活成本較高?；镜奈镔|(zhì)需求如大米、油、蔬菜等食物在農(nóng)村完全能自給自足，而在城市這些基本的需求則是無法避免卻又昂貴的生活開銷，進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的可支配收入更為有限?！?018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，城鎮(zhèn)居民人均消費支出26 112元，農(nóng)村居民人均消費支出12 124元?？梢?，在城鎮(zhèn)生活的消費支出遠(yuǎn)高于農(nóng)村。其次，較高的房價使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市購房已然成為奢望。房地產(chǎn)的火爆使得各地的房價飛漲，尤其是一二線城市，房價早已為多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所不及。最后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相對較差的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也決定了其難以在城市落戶，2017年全國農(nóng)民工人均月收入為3 805元。而導(dǎo)致其較低收入的原因，除了自身素質(zhì)限制只能從事低技術(shù)性職業(yè)外，還存在著城市的排斥和擠壓，同崗不同酬、就業(yè)無保險等現(xiàn)象時有發(fā)生，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了能在城市就業(yè)和生存，面對種種不平等待遇往往選擇沉默，進(jìn)一步縱容了該現(xiàn)象的發(fā)生。

二是城市落戶要求較高。一些城市尤其是大城市、特大城市，如上海以社保繳納年限、年齡、學(xué)歷、規(guī)定的職業(yè)資格等條件作為落戶門檻，這些高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶更為困難。又如蘇州市流動人口的管理，《市政府關(guān)于印發(fā)蘇州市流動人口積分管理辦法的通知》（蘇府規(guī)字〔2015〕6號）規(guī)定“申請人提出積分管理申請時，可以提出戶籍準(zhǔn)入、子女入學(xué)、子女入醫(yī)等公共服務(wù)待遇申請”，且“根據(jù)每年入戶指標(biāo)數(shù)，按申請人積分高低進(jìn)行排名”。這就意味在蘇州落戶與積累的分?jǐn)?shù)高低掛鉤，積分標(biāo)準(zhǔn)中的年齡、學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)能力、社會保障繳納等均是衡量的指標(biāo)，但這些卻是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的劣勢所在。如蘇州的積分細(xì)則規(guī)定學(xué)歷從大專以及上開始加分，30～400分不等，但是《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工大專及以上學(xué)歷的比例僅為10.3%。顯而易見，盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，但是在積分落戶中并不占優(yōu)勢，擇優(yōu)遴選下的絕大多數(shù)條件設(shè)置將他們排除在外。

4.4? 提升社會認(rèn)同感，構(gòu)建和諧社區(qū)文化

當(dāng)前城市各階層分化、社會關(guān)系復(fù)雜、人群利益訴求多樣化，在城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)市民化必然面臨諸多矛盾。但是社會治理要求在確保公共利益最大化前提下，鼓勵社會包容、尊重訴求差異、接受文化多樣化、理解個性化需求。因而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活、定居應(yīng)該得到城市居民的接納，這種接納不僅僅是住所的提供，更應(yīng)該包括公民權(quán)利的認(rèn)同、文化差異的認(rèn)同、個人情感的認(rèn)同等。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該化被動為主動，積極參與城市生活，適應(yīng)城市的文化和交際。融入城市并不意味著要完全拋棄以前農(nóng)村的一切，而是去其糟粕，取其精華，用自己特有的人格魅力，如樸實、真誠的品質(zhì)等去贏得城市的認(rèn)可。另一方面，社區(qū)在城市發(fā)展和居民生活中發(fā)揮著重要作用，社區(qū)應(yīng)該加大宣傳力度，幫助城市居民正確看待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，從心里接受他們?？梢酝ㄟ^各類社區(qū)公益活動促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民間的情感交流，也可以組織集體活動，擴(kuò)大社交圈，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口找到歸屬感，減少排斥感，營造和諧共處的社區(qū)氛圍。

4.5? 放開土地流轉(zhuǎn)市場，建立健全農(nóng)村退出機(jī)制

土地是農(nóng)村的重要資源，其承包經(jīng)營權(quán)則是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要財產(chǎn)。放開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，不僅可以提升農(nóng)村土地價值，增加農(nóng)民收益，還可以進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的速度。為此，政府應(yīng)該加快農(nóng)村土地制度改革，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，提高土地市場化交易水平。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，城市用地需求激增導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地價格飛漲，與之相反，農(nóng)村土地顯得并不值錢。為保障公平性和共享社會發(fā)展的成果，建立合理的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民收益分配比例很有必要。應(yīng)逐步提高農(nóng)村土地征用補(bǔ)償價格，并匹配市場發(fā)展形勢形成動態(tài)調(diào)整機(jī)制，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，利用市場機(jī)制創(chuàng)新土地的增值途徑。通過增加土地收益，不僅可以支撐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，還可以使同時享受城市與農(nóng)村雙重公共服務(wù)的已落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有意愿退出農(nóng)村，一定程度上緩解政府成本支付壓力，進(jìn)一步促進(jìn)社會公平。

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