政府和社會資本合作關系的經濟法調整分析

周菲菲

（中共漯河市委黨校，河南 漯河 462000）

近些年，政府在與社會資本開展合作時慣有常用模式，按照制度標準、規范要求參與公共建設，公共資源得到了合理利用也體現出了更豐富的市場價值。多方合作要比單方面承接更適宜行業或局部事業的良性發展，所以從公共物品優化、公共服務完善角度看，政府和社會資本合作之間的關系是緊密的、具有廣泛社會影響和積極價值的。

一、“PPP模式”的公共性和經濟性

政府和社會資本合作被稱為“PPP模式”，該模式是以公共基礎建設為基礎項目展開的市場運作模式，意在鼓勵、推動民營資本與政府合作，建設好的社會環境，讓社會的公共建設體系變得更加完整。

PPP模式由兩個主體共同合作達成的，所以PPP模式的公共性要同時擁有政府和社會資本兩方面特性，讓公共資源在合理的管理、科學的建設、有效的應用中，資源發揮最大化價值。PPP模式是由政府主導，負責制定政策、規劃的方案，民營企業、單位或機構代表社會資源承擔具體執行工作，一方面緩解了政府在公共建設方面的財政支出壓力；另一方面，又很好的融合了社會公共資源使其成為政府與社會連接的資本綜合體。可以說，政府利用公共權力來委派、評選、監督社會資本，社會資本負責保護公共財產、資源，獲得相應的公共利益，二者的合作目的、合作方式形成了PPP模式與眾不同的“公共性”。

透過我國經濟法來看“PPP模式”的公共性可以發現，現代經濟對于“PPP模式”的解釋可以融合到國家經濟職能作用、社會公共經濟發展背景以及國家對經濟關系法律調試路徑等多個領域中，這也是“PPP模式”經濟法調整的前提背景，因為無論如何，“PPP模式”要擁有市場競爭力、生命力,都需要適應以經濟法來滋養的現代經濟市場。

二、“PPP模式”下的法律關系解讀

公共服務領域，PPP模式的推行是具有前瞻性的，政府采用競爭的方式讓社會資源的性質變得靈活，具有投資、運營的能力，再通過公平原則、協商方式確立合作關系，因此PPP模式的法律關系是集中在公共領域的，針對公共領域資源的行政體制、財務體制、投融資體制。

（一）政府與社會私營個體的法律關系

PPP項目立項目標任務由政府執行，在項目確立后，社會上的企業、單位或機構會通過“招投標”的方式獲得項目的承辦權、建設權，此時項目多以“意向書”或“初步協議”的方式存在，其目的是在明確合作關系之前，雙方就合作的目標和任務有明確的理解，雙方權力、義務和利益的分配是公平的。可以說，此時政府與社會資本的合作關系從經濟法角度看是相對公平的，雙方有相互選擇的權力,也有通過約定的方式對權力進行定義和解釋的權力。

當“意向書”或“初步協議”變成準投項目之后，政府與社會私營個體的合作關系正式確立，這時候需要簽訂正式的“PPP合作合同”，并在最初的基礎上結合具體合作事項、工作考察、項目成本核算等方式，對雙方的權利和義務進行進一步的確認。此時政府在合作地位上要優于社會私營個體，因為在公平條件下談的合作約定是能夠達到社會私營個體目的的，所以為了確保社會私營個體履行、完成義務，政府就要行駛監督權利、審計權利，確保合作按照預定的合同內容完整執行。

（二）社會私營個體與項目公司的法律關系

即便“PPP項目”是由政府、社會私營個體來負責承接的，但是針對不同項目還是要成立項目公司或項目部，以“有限責任公司”為性質，社會私營個體可以以股東身份參與項目公司的相關工作，如：承擔項目公司項目材料、施工技術、融資方等多種角色參與到項目建設工作中。從項目公司角度看，社會私營個體與政府相同都是“PPP項目”的股東，政府的股東權益與其他股東的權益是相同的，當然此時政府對于自身基本的利益權力是有自我保護、自我解釋權的，但要在最初的合同約定條款范圍內，否則即便是任何情況下，政府同樣要與其他股東一樣承擔項目的風險。

（三）政府與項目公司的法律關系

政府與項目公司具有雙重的法律關系，一方面，政府是項目確立的主導方、制度規范設計者，可以說項目公司是因政府而產生的；另一方面，政府也與其他股東一樣，遵從項目執行、推進過程中的決策并行使相應的義務，既可以對項目運營情況進行監督，但也要完全按照合同要求履行自身的監管義務。項目公司作為被管理者，需要接受政府、社會私營個體的監督，處于“被管理”的角色，同時它在項目建設推進中也具有一定的主動性，處于“建設者”的角色，與政府是行政主體和行政相對人的關系。

三、政府和社會資本合作關系的經濟法調整對策分析

通過分析了解政府和社會資本合作相關法律關系進行詳細解讀后可以發現，政府和社會資本合作的過程中需要設置多個“權益方”，通過每個權益方的相互牽制、影響而促成有效合作。從“PPP模式”的法律關系研究經濟法調整對策，需要遵循社會本位原則，一切以“經濟法”為主題，在經濟過程中要維護社會公共資源的公共權益、權利，以優先承擔社會責任為前提，平衡協調政府和社會資本合作中的法律關系、利益關系和權益關系。

平衡協調是經濟法調整與改善措施推行的前提和基礎，社會公共利益是不容侵犯的，不能因為“PPP模式”中的每一個主體而影響到社會公共資源的有效利用，所以圍繞以上提到的“一切以經濟法為主體”、“平衡協調”的兩個原則，提出以下對策意見如下：

（一）重點解決文件法律沖突問題

我國推行“PPP模式”已經很長時間，可以說相關法律文件已經具有一定規模，并且自成體系，但是相關文件越多、標準及內容越細化，則其文件的權威性、標準性特征就越弱。因此，當前要重點解決“PPP模式”中文件的矛盾問題或引申的法律問題，尤其是部委規章和地方性法規要協調統一、相互平衡，不能自相矛盾。如：國家發改委《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》、建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》，以及各地方城市基礎設施特許經營條例等，這些文件反復強調了審批流程，但是流程內容并不統一，在一些“PPP項目”中，關于“特許經營管理”的條款和文件難以找到一致的法律支持，甚至會有不同的規范和標準，推行起來很難達到協調、統一，也會出現法律漏洞，對項目后期標準執行也是一大困擾。

因此必須要解決完善文件的法律沖突，如：從“PPP模式”的文件制度體系入手，從規范性文件入手，制定規范性文件文檔，以“省級”文件為單元，根據每個省的公共設施資源利用、建設情況制定相關文件，對“特許經營”條件有差異需求的，可以以補充協議和滿足條件即可的方式縮短、進一步明確文件的適用范圍。如此一來，來自于文件、由文件引發的法律沖突問題或矛盾就會迎刃而解，當前現行的《政府和社會資本合作法》是對于文件規范的一次實踐與創新，它可以為規范“PPP模式”體系文件提供合理的平臺和環境。

（二）確立適合“PPP模式”的“通用范本”

對于“PPP模式”來說，項目的特殊性是明確的，且公共利益關系也非常明晰，所以完全有條件確立“通用范本”，如：財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，該指南中對合同簽訂條款、簽訂要求、雙方的義務和權力、特殊條款等都有明確的范文、范本，相關條款是廣泛適用的，只有針對項目的相關建設問題或標準要求、相關技術文件需要細化規定、明確要求。

從實踐角度看，國家也開始重視“通用范本”的確立，希望通過指導操作的方式讓“PPP模式”、“PPP合作”運行更具規范性，也相繼引發了相關政策文件，如：《政府和社會資本合作項目通用合同指南》、《國務院關于創新重點領域投資機制鼓勵社會投資的指導建議》等，上述文件對PPP模式在通用范圍的版本條款有明確的要求，并且制定了相應的文本范本，它能夠幫助國家政府、財政部及相關部門在與社會資本合作時，擁有較為完整、權威的法律依據，不會出現過多的法律漏洞和誤差。

（三）完善有關“PPP模式”的相關制度和法律

圍繞“PPP模式”的特征，項目合作主體的權益和權力、項目運營過程中的實踐要求和標準，可以設定相應的制度，從制度角度限制暗箱操作、違規招投標、爛尾經營等情況的出現，如：特許經營合同制度、“PPP項目”評估制度、項目風險防控制度等，這些制度建立意在維護、規范政府與社會資本合作關系中因欺騙、權錢交易而擾亂公共資源建設秩序。同時，政府也可以依靠對項目運營行為的監管來明確合作關系是否存續、是否需要進行調試。

制度可以規范項目運行、推進實踐工作，但是要從監管、審計層面來維護監管項目還需要完善相關法律，使法律中的條款是針對“PPP模式”而展開的，并且在相關法律中增設相關解釋條款，如：物權法、預算法、政府采購法、招投標法等，相關法律的完善、內容條款的建立，一方面可以幫助“PPP合作”在項目確立之初便又明確法律依據和文件支撐，另一方面當法律問題真正出現的時候，政府或私營個體所代表的社會資本可以依據經濟法或相關法律完善項目運營的相關工作，追討責任方、監管相關部門的工作。

結論：

綜上所述，政府和社會資本合作的經濟法調試從宏觀角度看，它是建立在經濟法學的基礎上的，以基礎設施、公用事業和生態環境建設為主題項目的“PPP模式”需要背靠經濟法學、延展經濟法學的優勢影響，從解決矛盾問題上、從通用范本確立上、從制度法律完善上等三個方面進行調試，如此才可以確保“PPP模式”向著良性的發展路徑邁進，給我國社會公共資源有效利用提供強大助力。

未來幾年，“PPP模式”還會成為政府提升、優化公共資源、設施及產品服務能力的利器，它的“市場化”、“規范化”、“經濟化”給我國社會公共建設會帶來更多的優勢影響。