自治法治德治相結合的鄉村治理研究綜述

白 玉 徐祥珉

(四川農業大學馬克思主義學院，四川 雅安 625000)

基于對鄉村治理現狀的科學把握，黨的十九大鄭重指出，要通過加強農村基層基礎工作，健全“三治融合”的鄉村治理體系達到鄉村有效治理的目的。目前學界就鄉村治理中的“三治融合”問題進行了以下研究：

一、“三治融合”的內涵

“三治融合”肇始于桐鄉市高橋街道，指的是該地在黨委領導、政府推動下，通過構建“一約二化三團”等工作平臺，使自治、法治、德治得以協同發揮作用，最終實現基層善治格局。相關學者進一步將此實踐模式推廣，認為“三治融合”指的是“在黨委、政府領導下，城鄉基層以自治為基礎，以法治、德治為手段”，最終“形成政府治理、居民自治、與社會調節良性互動的基層社會治理模式。”[1]其目的旨在“協調黨委政府與日益發育的社會間的關系”。[2]是元治理視閾下黨委政府統領全局，促進基層社會治理轉型升級的重要實踐。

對于“三治”間的彼此關系，可以從兩個視角進行分析。其一，部分學者們認為自治、法治、德治都是過程，它們的總目標是讓社會良性運轉起來，且三者是不斷發展和完善的。[3]但三者的組合并非是按照“等價”原則進行的，而是“以自治為主要內容，以法治為保障底線，以德治為輔助工具。”[4]也正是由于三者間內容不同，功能迥異，故而相互間的組合會產生不同治理效果，所以厘清相互關系，合理科學地進行系統組合，才能實現最佳治理效果。[5]其二，相關學者認為在“三治融合”的鄉村治理體系中，首先，法治是自治、德治的可靠保障，其次，德治是自治、法治的內在支撐，最后，實行法治、德治的目標是實現有效的自治。[6]形象地說，在基層治理過程中，德治和法治是兩條不同軌道，但這兩條軌道均通往自治這一目標，自治則是其中最核心的內容。[3]還有學者認為，在傳統的鄉村治理問題上，德治一般居于首要地位，然后逐步地轉換為法治，目的是為了實現有效自治，故而現今實現鄉村自治應當充分發揮德治的功能。[3]

在三者各自的屬性及功能解析上，由于法治具有剛性、強制性，德治具有柔性、滲透性，故而有學者認為法治和德治都是傳統鄉村治理所憑，前者屬“硬治理”，后者屬“軟治理”。新時代背景下的鄉村治理應當“將法治和德治緊密結合起來，共同促進鄉村社會良性運轉。”但僅靠外部“輸血”方式是實現不了鄉村治理良性運轉的，還需要自治進行內部“造血”以此來充分發揮其在鄉村治理中的決定性作用。唯有外部“輸血”與內部“造血”相結合，才能達到鄉村有效治理的目的。[7]也有學者認為三治之于基層社會，“德治是‘先發機制’”，其作用是防微杜漸，為的是預防矛盾，同時還能有效彌補自治與法治的不足。“自治是‘常態機制’”，其作用于基層治理始末。法治則是“自治與德治的全程‘保障機制’”。[8]

二、“三治融合”的實施困境

(一)鄉村自治主體缺位

有學者認為當前我國的鄉村治理過程中，各治理主體的作用沒有得到充分發揮，也正是由于“各主體的‘缺位、越位、卡位’、村治組織的弱化以及治理規則的斷層”導致了各治理主體間相互嵌入機制缺失，進而制約著“三治融合”實施的效果。[9]有學者進一步分析認為，當下的鄉村治理基本依靠的是單純的政府投入，或是由其占主導地位，從而在一定程度上弱化了鄉村社會治理中農民的主體地位，導致“農村發展的內生動力不足，農業農村發展的活力不足”鄉村社會發展呈現出“復合性危機”態勢。[10]

(二)“法治下鄉”進程緩慢

長久以來，存在這樣一種現象，往往在鄉村內推行法治比在城市社區內推行顯得更加困難，這主要是囿于鄉村的傳統文化和在此基礎之上形成的鄉土社會關系。鄉土社會的治理受到了傳統思想的桎梏，社會秩序的安定不是依靠法律來保障的，而是憑借的傳統的“禮”。“在鄉土社會生活的各方面，人與人之間的關系都存在著一定的規則，這些規則被人們認為是理所當然的。”[11]時至今日，在全面依法治國的背景下，盡管鄉村法治建設的成效關乎數億農村群眾，但“依托個人間的親疏關系與互惠原則而組成的‘權力的文化網絡’與現代國家所倡導的公共規則與法治觀念”仍舊存在著或多或少的“張力與沖突”。[12]誠然，地域條件和社會經濟發展水平等因素也是影響鄉村法治建設推進程度的重要因素，但必須承認，傳統鄉土社會的這套人情社會的思維邏輯是導致鄉村法治建設緩慢乃至滯后的最重要原因。

(三)鄉村德治效應日漸式微

現代的鄉村德治是對傳統鄉村德治的一種升華。有學者指出，在鄉土社會中，“禮”治是主要內容，但這里的“禮”不僅指的是禮貌，更側重指的是道德。現代的鄉村德治則是村民們通過遵守《村民自治章程》以及訂立共同遵循的村規民約等方式，將村民們凝聚為一個整體，使之“成為政府工作的好幫手、村民利益的代言人，預防并減少鄉村社會矛盾。”[13]有學者基于對目前鄉村地區出現的各類與傳統美德相悖的現象的分析，認為這種現象的出現與治理主體的工作重心不能實時轉移密切相關。現代鄉村漸趨與市場經濟完全接軌，而治理主體的治理內容往往仍舊以“硬件”投入為主，這就導致在鄉村內部出現了村民對本村文化與傳統道德認同度日趨下降，傳統道德文化日漸被湮沒的系列問題。[14]也有學者通過對現代德治與自治、法治的配合及運行融洽度分析，認為在鄉村治理中，正是由于“自治”與“法治”長期處于獨立運行狀態，且“德治”的作用日漸式微使得兩者之間無法找到溝通橋梁，從而使得“三治”融合的鄉村治理體系難以有效構建。而道德協商與道德治理的實踐主體的缺失是致使“德治”式微的重要原因。[15]

上述學者就三治的主體及自身的實施困境進行了論述，也有學者從整體視角入手，對“三治融合”的耦合性問題進行了研究。有學者認為，從經濟發展水平來看，目前我國的鄉村大致可以劃分為兩類：傳統鄉村與城市化的鄉村，前者“面臨德治影響廣泛，法治薄弱，建設動力不足，建設能力有限的挑戰。”而后者則“面臨法治影響廣泛，德治薄弱，建設難度較大，建設優勢未被充分利用的挑戰。”[4]以上不同困境正是由于鄉村經濟發展地域間的不平衡所致。也有學者認為在城鎮化進程中，農村社會結構顯現出分化，農民思想也日漸活躍和多元、利益訴求逐漸多樣化、農村社會矛盾更易極端化、宗族與家族勢力日漸抬頭是阻礙“三治融合”有效實現的重要因素。[16]

三、“三治融合”有效實現的依靠途徑

(一)完善鄉村治理主體功能

1.加強基層黨組織建設。“推進‘三治融合’鄉村治理體系建設，必須注重強化黨的領導核心地位”，黨的基層組織應以“組織建設”、“思想建設”、“反腐倡廉建設”為重點，徹底夯實鄉村治理的“組織基礎”、“思想基礎”以及“廉政基礎”。[6]在鄉村治理過程中，鄉村黨支部處于一線領導核心位置，對鄉村若干重大事務擁有決定的權力。[17]為此，學者們提出基層黨組織帶頭人隊伍也需要強化，同時，還需要對基層黨組織的設置形式進行創新，將黨的基層組織建在“農業合作社、產業化龍頭企業和新興產業鏈條上”，由此實現黨對鄉村工作的全面領導。特別地，學者們認為加強基層黨組織建設還需要“持續精準整頓軟弱渙散基層黨組織”，進而促進基層黨組織建設愈加標準、規范。[7]

2.完善村民委員會建設。學者們認為現代化鄉村治理體系建設首先需要以“自治為核心內容，賦予鄉村主體自治空間。”通過搭建“村民自治平臺”，確保自治載體功能有效發揮，充分“發揮村務監督作用”，確保村務運行正當、正直，同時，通過“加強鄉村主體自治能力建設”實現自治內生動力提升，通過“堅持和完善村民自治制度”從而保障鄉村自治得以有效運轉。[18]

3.發揮基層干部群體作用。部分學者認為，新時代構建“三治融合”的鄉村治理體系的關鍵是基層干部。因為基層干部除了是確保村民自治得以有效運行的關鍵所在，同時也是提高鄉村法治水平，促進鄉村德治精神得以實現的重要因素。三治間的相互銜接與協調，需要通過基層干部的創造性實踐才能實現。[19]

4.發揮鄉賢組織作用。部分學者通過對鄉賢參事會的實證分析，認為“民間自主產生的鄉賢參事會具有‘理想觀察者’的中立與公正特征，因此可以發揮協商民主的道德談商與調控功能。”因此，作為鄉村道德協商的主體，鄉賢參事會不僅能幫助處理治理進程中的問題，同時也是協商民主在基層治理中的創造性表現形式。[15]

(二)健全“三治融合”鄉村治理運行機制

推進“三治融合”鄉村治理工作，必須承認的是當前中國農村地區仍舊存在著不同程度的發展差異，但在鄉村治理問題上，均需要以“完善自治主軸線，利用法治和德治共同促進自治的原則”實現三治融合。[4]學者們認為，構建“三治融合”的鄉村治理體系需要有效發揮鄉村各類組織的作用，調動其積極性，進而促成多元治理格局形成。具體講，就是要“在各級黨委、政府領導下，健全完善以黨的基層組織為核心、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種社會服務組織為補充的農村組織體系”，進而達到善治目標。[20]特別地，鄉村需從其自身實際治理情況，考慮和選擇運用外部力量健全和優化治理的體制、機制，確保外部社會力量能夠有序參與“三治”，從而促進“三治融合”效果提升。[21]還有學者指出構建鄉村治理現代化體系需要將“個體(個體嵌入雙方關系中)—結構(雙方關系嵌入多主體構成的網絡結構中)—環境(網絡結構嵌入更大的社會環境中)”這三部分看作同一框架內的組成部分進行研究，從而“構建鄉村治理中各主體間相互嵌入的共同治理機制，以形成三治融合改善鄉村治理體系的基本載體。”[9]

(三)健全“三治融合”鄉村治理保障機制

有學者認為，“三治融合”的實現需要厘清和明確政府在其中的功能地位，要有效地發揮政府作為“三治融合”進程中助推者的作用。[21]在實際治理進程中，鑒于每個鄉村的實際情況不同，因此，各個鄉村在治理手段的選擇上也是不能整齊劃一的，從實際情況出發，選擇和搭配適用于自身的治理模式，才能確保鄉村治理的有效性。有學者據此分析認為，“三種治理方式在實際組合中并不是平均發力，也并不是同等重要，往往是以其中一種或者兩種治理方式為主體，其他治理方式為輔的模式，從而實現鄉村‘善治’。”[22]還有學者從完善制度監督層面分析，認為鄉村治理體系的構建需要強有力的法治作為后盾，他提出要深入落實“法律七進”，完善鄉村法律服務體系，“開展鄉村掃黑除惡專項整治行動”，從而為實現鄉村有效治理構筑堅實屏障。[6]除此之外，也有學者基于德治在鄉村治理過程中顯現的支撐作用，認為實現“三治融合”還需要有效發揮德治保駕護航的作用，提供必要環境，使新鄉賢文化能在鄉村生根發芽，進而“發揮新鄉賢的典型示范和道德壓力等作用。”[6]同時，還需要提升鄉村現代精神文明建設質量，確切的說就是在鄉村深入踐行社會主義核心價值觀，將現代社會意義上德治與傳統鄉村社會范疇內的德治有機結合，以此“塑造與時代要求相適應的道德標準”，從而“營造良好社會風尚”，促進鄉村治理。[7]

四、研究不足與展望

通過對自治、法治、德治相關文獻及報道等資料的梳理，可以發現目前學界關于“三治融合”的研究頗豐。學者們從“三治融合”的內涵、困境以及途徑等方面進行了較為細致的剖析，取得了一定的成果，對現實也有諸多借鑒意義。但也存在著不足之處：

其一，學者們目前對“三治融合”內涵的相關研究趨于穩定，但存在對“三治融合”基本內涵的研究呈現出重復研究問題。較難有新的分析三治關系的見解顯現，在今后的研究中，或許可以從某些新視角去闡釋“三治融合”的含義及其相互關系等內容。

其二，目前基于構建基層黨組織領導下的多元主體共同參與的治理體制機制研究不多，就基層黨組織如何能帶領和實現多元主體參與鄉村治理的研究還有待進一步深化。目前大多數學者從政治學、社會學領域進行研究，接下來可以從組織行為學、管理學等角度進行分析研究，從而豐富鄉村治理體系研究視角、創新運行機制。

其三，目前學者們對鄉村治理中“三治融合”出現的困境、解決途徑等的研究多從理論上進行宏觀論述，研究對象和內容具有普遍性，接下來可以對有價值的相關個案做法展開研究，進而嘗試推廣其治理價值。

其四，學界目前對如何化解法治下鄉與鄉村“權力的文化網絡”之間的矛盾缺少相關研究，值得注意的是推進法治下鄉一定要顧及鄉村特有的鄉土性。同時，學界對于如何實現鄉村傳統德治向現代化的德治過渡的研究還不夠深入，部分研究缺乏可操作性。今后可以從協調法治與鄉村禮治，構建鄉村現代化社會主義德治等方面入手進行深入研究。

[ 注 釋 ]

①以下簡稱“三治融合”.