讓監督漸漸“長出牙齒”
——我所經歷的人大評議

■景迅

監督工作是人大的基礎性、主體性、經常性工作。上個世紀九十年代初，我剛到人大機關工作時所見到的審議場景令我至今難忘。1990年，南通市人大常委會對南通博物苑的保護和建設工作進行了多次調研。這個博物苑是實業家張謇先生創辦的，是中國人自己辦的第一個博物館，比故宮博物院還早20年，是南通市區唯一的全國文保單位。但之前很長一段時間博物苑的園林部分被分割出去，被命名為“人民公園”，公園里里還建了一些簡易房，作為電臺和文工團的宿舍；博物苑主體建筑“濠南別業”邊上建了一座二層樓房，原本作為排練房，后為了創收，又改造為歌舞廳。當時的南通博物苑已經失去了創辦之初的原有風貌。為了保護好這一全國文保單位，文化界人士一直呼吁要恢復它的本來面貌。市人大常委會部分組成人員提出了一個方案，就是“人民公園”并回博物苑，作為它的一個部分；拆除后建的簡易房和簡易樓，搬出電臺、文工團等單位職工；興建一座文物庫房，用以收藏各類文物。圍繞這個方案，市人大常委會進行了認真審議，但阻力很大：一是人民公園屬于城建系統，當時城建系統的福利待遇比較好，不愿意劃歸文化系統；二是簡易房和簡易樓拆除后需要安置住戶，又影響創收；三是興建文物庫房需要大量資金，而當時是吃飯財政。在常委會會議上，各方意見充分發表，慷慨陳詞，互不相讓，爭論比較激烈，最后經過反復論證，通過了關于保護和建設南通博物苑的決議。這個只有3句話的決議，解決了諸多歷史遺留問題，在南通博物苑的歷史上具有十分重要的意義。經過多年的保護與建設，如今的南通博物苑已經成為南通市區最為靚麗的歷史文化名片。

像南通博物苑這樣的監督案例在上世紀九十年代初也不少，但并不是很多。當時社會上對人大性質地位作用的認識還沒有現在這么高。“大牌子、老頭子、空架子”，“不說白不說、說了也白說”，“不做不夠意思、做多了沒有意思、做一點意思意思”，這些略帶自嘲的說法在人大系統內部也還不時聽到，人大監督工作“容易做虛、不容易做實”的困惑還不同程度存在。但地方人大常委會的領導們和廣大人大工作者一直在探求讓監督硬起來的有效途徑，人大對政府部門的工作評議就在這樣的背景下孕育而出。回顧當時的情況，工作評議的初衷是發揮代表的優勢、集中代表的力量，為部門工作梳理問題、問診把脈，壓緊壓實部門工作的責任。這樣的評議，參與人數多，推動力量強，社會影響大，一時成為地方人大相互學習借鑒推廣的監督方式。

在上世紀90年代，我所經歷的人大對政府部門的工作評議有三次，都是在南通市十屆人大常委會的任期內。第一次是1994年。這一年年初，常委會將評議公安部門的工作列入工作計劃，4月份，市人大常委會作出評議決定，主任會議制定實施方案。隨后，召開動員大會，市級人大代表以及其他各級部分代表參加會議。根據動員會的部署，1000多名代表分成若干小組，開展調研，聽取選民意見建議。市人大常委會機關為每個小組都配備了若干工作人員，負責調研活動聯系、評議簡報的編寫、建議意見的收集整理等具體工作。8月份召開評議大會，各評議調研小組在大會上發言，常委會領導講話，提出更改要求。會后，公安部門對市人大常委會提出的100多個問題逐一整改，并將整改結果在常委會會議上作口頭報告，常委會領導對評議工作進行總結。這次評議，參與人數多、時間跨度長、影響力很大、效果也很好。第二次是1995年。鑒于上年度的評議工作量巨大，這個年度的評議工作采取分管領導牽頭、相關委室負責、若干代表參加的模式，對工商、郵政、規劃、建設等部門的工作進行評議。雖然評的部門多了，但規模大為減小，程序大為壓縮，聲勢也有很大的減弱。第三次是1996年。這一年所評的只有教育一個部門。我本人當時在教科文衛委員會任職，負責各類文稿的起草和組織聯系的具體工作。4月份常委會作出決定，5月份主任會議通過實施方案，6至8月份組織代表開展評議調研，10月份召開評議大會并部署整改工作，12月份常委會聽取整改報告并作評議總結。這次評議與前兩次相比，主要特點是評議的主體是常委會組成人員，問卷征詢意見建議與滿意度測評融為一體，并增加了與教育部門溝通對接的環節，各方更為心平氣順。這一年，我還參加了省人大常委會組織的對省文化廳的評議工作，負責南通市的省代表調研聯系和評議分報告的起草工作，并隨相關省代表參加了省人大常委會在南京召開的評議大會。

上世紀末本世紀初，人大評議出現的新形式，這就是“述職評議”。述職評議的做法主要是組織人大選舉和人大常委會任命的政府組成人員在常委會上進行述職，常委會組成人員對述職報告進行評議，并進行滿意度測評，測評結果由常委會黨組報市委，并向述職人員本人反饋。市十一屆人大常委會任期內，每年都要選擇幾個部門的負責人作為述職評議的對象。在這個任期內，常委會也對有關副市長進行了述職評議。述職評議的關鍵是把對部門工作的評議與對主要負責同志的評議結合在一起。評議調研過程中，都要召開若干座談會，同時還要對中層干部進行個別談話，征求意見建議，應該說，針對性更強、精準度也比較高，但在具體工作中，如何把黨管干部原則與人大評議深度結合起來、有機統一起來，始終是一個值得探討的課題。

2006年，經過“二十年磨一劍”，監督法頒布，并于2007年正式實施。這是人大工作進程中的一件大事。全國人大由上而下組織開展了各類培訓，要求把監督工作規范到監督法的要求上來，并要求各級人大對各類制度、辦法進行清理。當時我已在研究室工作多年，自然就承擔了各有關制度的清理工作，并組織人員制定了相關配套實施辦法和工作流程圖。根據當時上級要求和黨組的意見，工作評議、述職評議、個案監督這些在監督法上沒有明確規定的監督形式都不再組織開展。自此，上世紀九十年代以來的探索創新轉入規范有序的發展軌道。實事求是地說，人大工作的探索創新是人大工作發展的重要動力，也為人大工作的規范發展提供了重要經驗積累。特別是在創新過程中涌現的一些有利于增強監督實效的元素，如問卷調查、面對面互動、滿意度測評等，對落實監督法的要求，解決人大工作“容易做虛、不容易做實”的問題還是有很大促進作用的。

轉眼到了2013年，也就是市十四屆人大任期的第二年，市人大常委會黨組主要領導多次聽取轄區內縣鎮人大開展評議的有關情況的匯報，也從相關媒體上看到一些地方開展工作評議的報道，還帶領委室主任外出學習，綜合各地的做法和各方面的意見，認為對部門工作進行評議，實際上也是一種專項監督，不僅不與監督法相悖，相反，對于實化、細化監督法的規定很有好處。黨組主要領導要求研究室從具體落實監督法規定的角度，擬定一個操作辦法。在黨組主要領導的具體指導下，研究室很快就擬就了專項工作評議辦法。這個辦法經黨組、主任會議討論修改并報市委同意后，在2013年7月30日市十四屆人大常委會第八次會議上通過。這個辦法把之前人大評議中的好的做法納入監督法的框架內，評議主體是市人大常委會組成人員，邀請部分人大代表參加；評議的組織主體是市人大常委會主任會議；評議準備工作包括制定實施方案、召開動員會部署、開展評議調研、提出問題清單、與部門溝通反饋、部門根據問題清單落實整改措施；評議程序包括聽取部門工作匯報、圍繞突出問題組織專題詢問、對部門工作進行滿意度測評、明確進一步整改要求和時限等；評議成果運用主要是將評議結果納入機關作風建設和績效考核體系。這個辦法實際上是監督法的一個實施辦法，既確保評議工作在法律的軌道上運行，又有效增強了監督的剛性。根據監督法和評議辦法的規定，市十四屆人大常委會于2014年、2015年、2016年分三批對34個政府部門（包括垂直管理部門）的工作進行了評議，收到比較好的效果，在社會上引起了廣泛關注。

2017年初市縣人大換屆，新一屆市人大常委會黨組對評議工作很重視，延續上屆做法，更加注重了解市級人大代表、基層人大、萬人評議等方面的意見建議，更加注重統計數據分析、法治建設和廉政建設評估，更加注重代表的參與性、問題清單的落實率和社會各方的滿意度，在具體環節上作了完善，努力做到每次評議市級代表全參與、一屆之內部門接受評議全覆蓋、對每個部門的評議調研全方位。同時，把梳理問題清單、開展專題詢問、實行滿意度測評作為評議的關鍵環節組織安排好。黨組、主任會議對評議調研報告都要認真討論、對問題清單逐一“過堂”，確保評價客觀公正、問題一針見血、建議精準可行。2017年、2018年兩年，已經對27個政府部門的工作進行了評議。這項工作，市委重視、政府支持、部門配合，起到了發現問題、解決問題、推動工作、促進發展的積極作用。

今年是縣級以上地方人大設立常委會40周年。習近平總書記作出重要指示強調，地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。要自覺接受同級黨委領導，密切同人民群眾的聯系，更好發揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權益、增進民生福祉。回顧地方人大開展工作評議的實踐歷程，作為一名在地方人大工作30年的“老人大”，我深切感受到，結合地方實際，創造性地做好工作，是地方人大事業發展的不竭動力；自覺接受同級黨委領導是評議工作取得實效的政治保證；發揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，是評議活動的內在要求；用法治保障人民權益、增進民生福祉是評議工作的基本原則；綜合運用各種監督方式，強化監督的剛性和作用，是評議工作的重要特色。歷經40年的探索實踐，評議工作在創新中發展、在發展中規范、在規范中提升，一條鮮明的主線就是如何讓人大監督“長出牙齒”，如何讓這個“牙齒”越來越硬。雖然目前各地做法各有特色、各有千秋，還難以規范成一個統一的模式，但其中所蘊含的創新要素、法治精神和為民情懷是值得稱道的，也正因為這一點，人大評議的探索空間還很大，生命力還很強。廣大人大工作者要認真貫徹落實總書記的指示精神，不忘為民代言初心、牢記依法履職使命，重創新、接地氣、抓落實，把工作做得更為圓滿、更加出彩、更具實效。