寧夏生產建設項目水土保持信息化監管模式初探

王立明

(寧夏回族自治區水土保持監測總站，寧夏 銀川 750002)

黨的十九大明確新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，要在推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。水利部指出我國治水的主要矛盾已經從人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾, 轉變為人民群眾對水資源水生態水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾。水利部黨組多次提出要加強行業監管，生產建設項目水土保持監管作為水利行業監管的重要組成部分，如何做好生產建項目水土保持監管工作，是今后水土保持工作的重心，也是急需解決的問題。

當前，隨著經濟社會的不斷發展，生產建設項目呈現集中開發、擾動范圍和強度加大、植被破壞嚴重、社會關注度不斷提高的特點[1]，傳統的監管方式和手段難以滿足新時期的要求，如何借助新的技術手段及時、精準地發現生產建設活動造成的影響，有效查處“未批先建”“未批先棄”“未驗先投”等違規違法項目，加強事中事后監管，是生產建設項目水土保持監管和水土保持行業強監管的工作方向[2]。

寧夏回族自治區于2015年啟動生產建設項目水土保持監管示范工作，選取了吳忠市太陽山開發區為生產建設項目監管示范區，2015、2016年連續兩年利用遙感無人機，在示范區開展了生產建設活動遙感調查和野外核查工作，取得了初步成效。2017、2018年根據示范效果，又分別在靈武市和寧東能源化工基地進行了推廣性示范，為今后全區全面實現“天地一體”信息化監管全覆蓋奠定了基礎，監管模式也可以為其他地區提供借鑒。

1 工作情況

為全面落實水利部提出的推動全國水土保持信息化工作，推進水土保持從傳統管理向信息化、現代化管理方式轉變，寧夏回族自治區按照水利部印發的《全國水土保持信息化工作2015—2016年實施計劃》《全國水土保持信息化工作2017—2018 年實施計劃》《生產建設項目水土保持信息化監管技術規定(試行)》等文件和技術規定，2015年和2016年選取了吳忠市太陽山開發區為生產建設項目監管示范區，2017年和2018年分別在靈武市和寧東能源化工基地進行了推廣。

寧夏回族自治區委托有關技術單位，利用衛星遙感、無人機、移動采集終端等先進技術手段，按照有關技術規定，通過收集資料、遙感調查、成果審核、問題反饋、現場核查等，在示范區和推廣區開展了生產建設項目“天地一體化”監管工作，摸清了區域內地表擾動情況，查明了生產建設項目和非生產建設項目情況，建立了生產建設項目擾動情況本底數據庫。按照事權劃分，將生產建設項目新增擾動情況發至市、縣級水行政主管部門，由當地水行政主管部門進行實地核查和處置，及時將結果上報省級水行政主管部門。通過多年的生產建設項目監管示范和推廣，全面提升了全區水土保持監管現代化水平和能力，為推進區域資源開發與生態環境良性發展創造條件，為防治水土流失、促進生態文明建設提供有力支撐。

2 工作模式

2.1 開發管理系統

組織開發寧夏水土保持管理系統和移動端系統，實現水土保持方案、資料矢量化、解譯標志建立、擾動分析、現場核查處置情況等數據的儲存、查詢、傳輸、下載、上報、統計、分析等功能。

2.2 建立三級組織機構

每年在生產建設項目水土保持“天地一體化”監管工作開展初期，建立由自治區統一負責協調、市級分管、縣級聯絡配合的區、市、縣三級組織機構(組織機構見圖1)，組織機構人員由區、市、縣級水行政主管部門相關負責人、技術人員和聯絡人組成。日常管理人員全程參與項目實施，避免項目承擔單位不熟悉、不了解當地情況，同時當地人員參與其中不僅能夠深入了解自己轄區內生產建設項目情況，還可以向項目承擔單位人員學習，提升自身專業知識和技術水平。組織機構的建立能夠有效加快項目實施進度，推動項目進展，實現項目的高效實行。

圖1 區、市、縣三級組織機構示意

2.3 制訂實施方案

按照水利部與流域管理機構要求，結合上年度工作成果和問題，每年年初編制生產建設項目水土保持監管實施方案，明確工作目標、技術路線、職責分工、組織實施、進度安排、質量控制等重要內容，經討論后報自治區水利廳批復。按照水利廳批復要求實施，同時批復文件為項目經費保障和項目的順利實施奠定了堅實的基礎。

2.4 組織實施

項目通過招投標確定承擔單位，要求承擔單位成立項目部，組建以水土保持專業組為核心，遙感與地理信息系統專業、計算機專業、無人機專業為輔的項目組，實現利用遙感、無人機等高新技術完成生產建設項目水土保持監管，確保項目成果的專業性和可靠性。項目承擔單位嚴格按照有關技術規定完成資料收集處理、資料矢量化、解譯標志建立、擾動圖斑勾繪和屬性錄入等環節。

2.5 分發擾動圖斑

通過建立的水土保持管理系統，將擾動圖斑、防治責任范圍矢量圖和遙感影像疊加后，分發給所屬地水行政主管部門，水行政主管部門技術人員利用移動端系統進行現場核查。

2.6 現場核查

地方水行政部門利用移動端進行現場核查。生產建設項目圖斑，利用定位軟件到達圖斑位置，核查人員通過座談、質詢、查看資料等方式進行現場核查，在手持終端內填寫和勾繪圖斑信息、項目信息及核查處置情況表、棄渣場信息表等相關表格，核查人、建設單位負責人現場簽字確認，實時同步上傳數據至管理系統。非生產建設項目圖斑經現場確認后，填寫信息表同步上傳至管理系統。系統將現場核查存在問題的圖斑派發給當地水行政主管部門，地方水行政主管部門以項目為單位進行監管，對存在問題的提出限期整改要求，對違法違規的進行處罰，并將處理結果反饋至管理系統。

3 經驗總結與存在問題

3.1 經驗總結

由寧夏回族自治區水土保持監測總站組織實施的太陽山開發區、靈武市、寧東能源化工基地生產建設項目“天地一體化”監管，以查清生產建設項目擾動為目的，利用遙感、無人機、開發的管理系統和移動端等技術手段，高效快速地完成了示范區和推廣區的生產建設項目監管工作，總結了一套適合寧夏地區監管的方法、技術和模式，使監管向高效化、精準化、規范化、信息化推進。

一是成立區、市、縣三級人員組成的工作領導小組，積極協調各市、縣(區)水土保持機構業務能力強、熟悉項目的技術人員協助項目承擔單位快速、高效地發現擾動情況，加強組織保障，提高工作效率；二是開發水土保持管理系統和移動端，實現生產建設項目信息錄入、管理，以及擾動圖斑及時發現、核查、處理等過程，利用移動端完成現場辦公、信息確認、負責人簽字等功能，實現核查和執法信息的現場記錄，為處罰處置提供有力證據支撐；三是每年制訂實施方案，經充分討論后報自治區水利廳批復，確保項目順利實施和經費保障；四是基本形成了一套完整可行的寧夏生產建設項目擾動狀況識別、信息確認、違規處置等工作流程和技術路線。五是利用移動端快速到達核查圖斑位置，利用同步的數據進行現場核查，實時采集傳輸現場數據，極大地提高了工作效率，實現了工作留痕和資料儲存，為監督執法提供有力支撐。

3.2 存在問題

在示范區和推廣區實施生產建設項目水土保持“天地一體化”監管工作，取了較好的效果，但也存在一些問題：

(1)影像時效性差。無論是水利部下發的遙感影像還是購買的影像，由于需要進行脫密和技術處理，導致影像與現場實際核查時間相差好幾個月，加之目前各類生產建設項目建設速度快，給現場核查帶來了不便。

(2)水土保持方案資料不規范。已批復的生產建設項目水土保持方案中的防治責任范圍圖質量參差不齊，部分項目無防治責任范圍圖，部分項目雖然有防治責任范圍圖，但沒有任何地理坐標，無法準確對應到具體空間位置，且有些防治責任范圍圖不符合制圖規范，部分項目經過地理配準后，從遙感影像上勾繪計算出的上圖面積與水土保持方案報告書防治責任范圍面積不一致，這些問題給監管前期工作開展和合規性判斷增加了工作量和難度。

(3)地方水行政主管部門監管能力不足。此次示范區和推廣區都選擇在生產建設項目集中的寧夏中北部地區，多數縣(區)水土保持執法人員只有一兩名，人員少、技術力量薄弱，監管的核查與處置任務量較大，監管能力不足問題更加突出。

4 思考與展望

通過2015—2018年實施的示范區和推廣區的示范作用，寧夏生產建設項目動態監管取得了較好的成效，積累了大量經驗，形成了適合寧夏且可以推廣的監管模式，但受信息化程度低、地方監管能力不到位、生產建設項目實地情況復雜等因素影響，生產建設項目“天地一體化”監管工作還存在諸多問題需要解決:

(1)提升影像處理能力。每年及時完成最新影像配準融合、擾動圖斑解譯等處理工作，盡快將每年新增的擾動圖斑下發到所在市、縣(區)水行政主管部門，迅速完成擾動圖斑現場核查工作，確保違法違規行為能夠及時發現、處置，真正提升生產建設項目水土保持監督管理信息化、現代化水平，提高監督管理的工作效能。建議每年獲取兩次高分遙感衛星影像用于動態監管，確保生產建設項目監管工作的時效性和權威性。

(2)提高信息化應用程度。通過建立的水土保持管理系統，結合水土保持方案審查，逐步建成生產建設項目防治責任范圍數據矢量化、擾動圖斑、項目位置等“一張圖”，不斷提高信息化技術在水土保持方案管理、監督、核查中的應用程度，提高資料的準確性，提升監管效率，實現監管工作的高效、快速、低成本。

(3)加強地方監管能力建設。隨著水土流失治理效果逐漸顯現和水利行業矛盾的轉變，水土保持工作重心由重治理向強監管傾斜，水土保持機構人員配置和技術力量在山區的縣(區)配備較強，在不易發生水土流失地區的平原丘陵區較少，而這些地方將來是水土保持工作的重心，建議與人事、財政等部門溝通協商，保障監管經費和人員，提高地方監管能力。

(4)加強監管成果應用，加大動態監管核查處置力度。及時將“天地一體化”監管工作成果運用到實際監管中，將生產建設項目監管中發現的“未批先建”等違法違規問題[3]，按照中央和地方事權劃分的管理職責與權限，及時通報相應水行政主管部門進行處理，進一步加大水土保持執法力度，提高監督執法的及時性、精準性、嚴肅性和權威性。