回望農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新軌跡

戎燕

（南京梅山科貿(mào)實(shí)業(yè)有限公司，江蘇 南京 210041）

土地制度分為廣義和狹義上的定義：廣義上的土地制度指的是所有和土地問題有關(guān)的制度，是人地關(guān)系中人與人關(guān)系的法定結(jié)合形式。狹義的土地制度，則專指因利用土地而發(fā)生的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口賴以生存的基礎(chǔ)是土地，從新中國成立后，農(nóng)村土地制度不斷進(jìn)行著改革和創(chuàng)新。本文將在回顧新中國成立后土地制度變遷的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新之處，為今后的農(nóng)村土地制度改革提供一定思路。

一、改革開放前（1949年—1978年）土地制度變化的路徑

1950年發(fā)布的《中華人民共和國土地改革法》，制定的基本目標(biāo)為：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力。”具體辦法是：“所有沒收或征收得來的土地和其他生產(chǎn)資料，均應(yīng)統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。”此次土地改革推進(jìn)了農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，穩(wěn)定了當(dāng)時(shí)的社會(huì)。到1952年土地改革基本完成，封建土地所有制終結(jié)。

1953年至1957年，推進(jìn)了第一次土地集體經(jīng)營的改革，農(nóng)民從原先的個(gè)體所有制變?yōu)榧w所有制。農(nóng)業(yè)合作化從截至1953年底社會(huì)主義初級(jí)萌芽的互助組，發(fā)展到1954年至1955年土地入股統(tǒng)一經(jīng)營的初級(jí)社，再到1955年至1956年土地、耕畜、農(nóng)具等一系列折價(jià)后歸集體所有的高級(jí)社。

1958年通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，發(fā)動(dòng)了人民公社運(yùn)動(dòng)。1958年—1962年，土地和其他生產(chǎn)資料歸人民公社所有；1962年—1978年，公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)分別對(duì)土地以及其他生產(chǎn)資料擁有所有權(quán)。在這階段的土地制度的規(guī)定中，集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民沒有經(jīng)營自主權(quán)，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民生活水平提高緩慢。

二、改革開放后（1978年至今）土地制度變遷過程

1978年中共十一屆三中全會(huì)后發(fā)布的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，對(duì)“包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計(jì)算勞動(dòng)報(bào)酬”的責(zé)任制進(jìn)行了肯定，1979年中共十一屆四中全會(huì)后發(fā)布了了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，初步肯定了“包產(chǎn)到戶”的辦法。1979年—1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立。在分配上，農(nóng)民交足國家的，留足集體的，剩下全是自己的；在服務(wù)上，國家、集體應(yīng)向農(nóng)戶供應(yīng)生產(chǎn)資料、提供技術(shù)服務(wù)。1997年—1998年，第一輪15年土地承包到期，延長承包期30年，2002通過《農(nóng)村土地承包法》，2004年—2006年，對(duì)1998年開始的二輪延包進(jìn)行完善。

1988年修改的《憲法》和《土地管理法》中，對(duì)“國有土地和集體土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行了明確規(guī)定；1993年十四屆三中全會(huì)后對(duì)“在堅(jiān)持土地集體所有制的前許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，延長土地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營權(quán)。允許群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營。”進(jìn)行了明確規(guī)定。

1998年十五屆三中全會(huì)明確指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營”。2003年十六屆三中全會(huì)明確指出“完善農(nóng)村土地制度”“有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，并對(duì)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了明確。2008年十七屆三中全會(huì)明確指出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。”2012年十八大明確指出“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”

三、我國農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新的總體思路

我國的農(nóng)村土地制度改革始終是以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展為目標(biāo)的。

新中國成立之初，通過土地改革，對(duì)地主階級(jí)的土地進(jìn)行了沒收，然后再分配給農(nóng)民，土地所有制由過去的封建剝削改為農(nóng)民所有。此類改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的發(fā)展。

50年代末，農(nóng)民土地所有制變?yōu)榧w所有后，農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)條件得到了極大改善。從60年代初開始，到70年代末結(jié)束，通過治理大江大河，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

改革開放后，1978年安徽鳳陽小崗村發(fā)明了“包產(chǎn)到戶”的方法，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立就是在這種實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。土地政策的制定體現(xiàn)了一種漸進(jìn)性，并且分階段進(jìn)行，每個(gè)階段的改革能從以往的改革中得到經(jīng)驗(yàn)。土地政策還具有一定的帶動(dòng)性，土地政策的制定遵循先實(shí)行再推廣的原則。

土地政策的制定越來越規(guī)范，質(zhì)量越來越高，內(nèi)容越來越豐富。政策的制定也更多地以人為本，以農(nóng)民為主體。這些改革和創(chuàng)新對(duì)完善土地所有權(quán)及土地管理制度，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出率能夠發(fā)揮重要作用。