經(jīng)濟新常態(tài)下PPP模式的問題及對策研究

于化金

（中國電建集團河北省電力勘測設(shè)計研究院有限公司，河北 石家莊 050031）

引言

所謂的經(jīng)濟新常態(tài)，其重點是希望我國發(fā)展經(jīng)濟時注重穩(wěn)步前進(jìn)和可持續(xù)，用長遠(yuǎn)的眼光看待經(jīng)濟發(fā)展未來，保持經(jīng)濟水平穩(wěn)步上升。近些年，各級政府和社會機構(gòu)積極致力于構(gòu)建融資平臺，籌措資金，以滿足市政剛需和企業(yè)資金周轉(zhuǎn)等，但也導(dǎo)致了債務(wù)增多的問題。在經(jīng)濟新常態(tài)理念的帶領(lǐng)下，采取PPP模式融匯資本有利于緩解政府和社會機構(gòu)的經(jīng)濟壓力，重新幫助政府和社會機構(gòu)調(diào)整現(xiàn)有政策和制度，優(yōu)化各項經(jīng)濟發(fā)展方針，為發(fā)展注入新鮮血液。但是PPP模式在實際發(fā)展運行中，并沒有如預(yù)期想象般順利，仍然存在著較長的過渡期，在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的道路上仍需不斷探索創(chuàng)新方法和道路。

一、 PPP 模式的內(nèi)涵與優(yōu)勢

PPP模式全稱是指政府和社會構(gòu)成資本關(guān)系互助，政府和社會機構(gòu)、企業(yè)通過制定協(xié)議等方式達(dá)成合作伙伴關(guān)系，將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會，減輕目前政府巨大的財政壓力。在PPP模式的監(jiān)督下，政府與企業(yè)需要遵守合同規(guī)定，做到互相尊重、共同承擔(dān)風(fēng)險和盈利。這樣的做法既有利于政府發(fā)展經(jīng)濟，也有利于社會企業(yè)降低投資風(fēng)險，下面將具體討論PPP模式的優(yōu)勢。第一，緩解地方政府財政壓力。如今城市發(fā)展速度較快，社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷更新，以滿足現(xiàn)代人民的生活需求。面對大量需要更換的基礎(chǔ)設(shè)施，僅靠政府出資建設(shè)是極為困難的一件事。政府對于地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化等多方面起著宏觀調(diào)控的作用，政府資金的調(diào)配不僅要滿足社會需求，更要考慮地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此傳統(tǒng)融資模式在如今已經(jīng)較難支撐起地方政府的資金運轉(zhuǎn)。長此以往，政府經(jīng)常會出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不靈、債務(wù)繁重等問題，甚至影響地區(qū)未來發(fā)展。但PPP模式的發(fā)展能夠最大效率匯集社會上的閑散資金，用以投入政府工程，既保障社會資金來源方的利益，也能緩解政府財政壓力，促進(jìn)經(jīng)濟活力發(fā)展。第二，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，提高政務(wù)水平。從前政府掌握行政手段，對于政府、社會中的經(jīng)濟活動起著宏觀調(diào)控的作用而不直接參與社會經(jīng)濟活動，一定程度上與社會經(jīng)濟有所脫節(jié)。但在PPP模式的運作下，政府能夠運用自身權(quán)利作用于社會資金的流動，利用自身優(yōu)勢滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求，將政府的管理職能拓展至管理、監(jiān)督、合作于一體，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和政府服務(wù)水平提升。第三，優(yōu)化投資方式。傳統(tǒng)模式下的經(jīng)濟合作關(guān)系復(fù)雜，手續(xù)較多，經(jīng)濟流動運轉(zhuǎn)較為困難，PPP模式的出現(xiàn)能夠加快社會資金的合作互通，打破商業(yè)貿(mào)易壁壘，增加政府和企業(yè)融資的方式途徑，為小微企業(yè)籌措資金提供更多的機會，保護企業(yè)的茁壯成長，更有利于促進(jìn)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。第四，降低投資風(fēng)險，實現(xiàn)利益共享。俗話說，高風(fēng)險帶來高利益，想要獲取高額利潤，就要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。但是在PPP模式運作下，風(fēng)險承擔(dān)的主體增多，相對而言風(fēng)險降低，有利于企業(yè)和諧發(fā)展。相比以往，政府對市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)時，往往要經(jīng)過一系列審批，導(dǎo)致資金到賬慢、融資期較長等現(xiàn)象，嚴(yán)重時會影響社會進(jìn)步，而PPP模式能夠快速高效地解決這一問題，將融資風(fēng)險分?jǐn)偨o各個主體，不僅降低了個人的資金風(fēng)險，還能凝聚各經(jīng)濟主體之間的關(guān)系，增強合作信心[1]。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下我國 PPP 模式面臨的問題

（一）缺少專業(yè)的組織和人才

PPP模式的開展涉及到多個領(lǐng)域的知識，譬如會計知識、金融知識和法律知識等，要求從事此行業(yè)的相關(guān)人員懂得基礎(chǔ)的專業(yè)知識和專業(yè)能力。最關(guān)鍵的是，發(fā)展PPP模式需要政府首先清晰表明起科學(xué)合理的步驟流程，落實相關(guān)程序的制定，以便在未來進(jìn)行PPP模式發(fā)展中能夠得心應(yīng)手，并受到法律的強制保護。此外，政府及社會相關(guān)部門、企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視目前市場上經(jīng)濟合作的現(xiàn)狀，明白融資互助形式下各種經(jīng)濟關(guān)系發(fā)生矛盾的情況，著手培養(yǎng)具有專業(yè)性的服務(wù)組織，擴招專業(yè)知識較強的高素質(zhì)人才為PPP項目提供建議和參考，以防止項目在社會上持續(xù)流通而取不到效果。我國的PPP模式發(fā)展較為落后，對于理念的理解不透徹，在實際操作運行中經(jīng)常碰壁，遇到較多的困難。特別是在一些小城市中，盡管PPP模式概念已經(jīng)引入，但是其對于PPP模式的精髓沒有深入領(lǐng)會，導(dǎo)致其在實際運作中出現(xiàn)差錯。由于各地、各階段缺少專業(yè)化的組織機構(gòu)和專業(yè)人才，開展經(jīng)濟合作的經(jīng)驗不夠，相關(guān)專業(yè)知識缺少等，不少PPP模式在起步階段就遇到重重困難。一方面，部分地區(qū)的政府部門急于求成，在還沒有充分理解PPP項目所能帶來的風(fēng)險和利益之前，就迫不及待向社會發(fā)出招標(biāo)信息，吸引社會資本流入；另一方面，社會資本的持有者為了牟取暴利，及時自身條件不符也能從各種途徑進(jìn)行自我包裝，掩蓋自身經(jīng)驗不足、管理缺漏等缺點,牢牢抓住PPP項目。最終導(dǎo)致該PPP項目綜合實力較低，出現(xiàn)資金回籠問題等。政府在其中非但沒有起到監(jiān)督、協(xié)作的作用，反而讓不法社會資本有機可乘、有利可圖，導(dǎo)致最后政府負(fù)債累積，拖累政府資金調(diào)控[2]。

（二）缺少合作精神

目前，部分政府部門對于PPP模式下的項目開展并不是很了解，僅憑著想當(dāng)然的想法開始運作，完全不考慮自身預(yù)算成本和PPP項目本身具有投資風(fēng)險大、資金回籠慢等特點，導(dǎo)致部分項目在運行中期就因為資金無法周轉(zhuǎn)而失敗。如此缺少宏觀觀念的做法，政府遭到項目反噬是必然的，不能預(yù)先評估整個項目的資金預(yù)算，也沒有把社會資本投資的利弊權(quán)衡，僅為了提升政府招商引資的數(shù)據(jù)，增強項目開展數(shù)量，是無法真正做出成績的。盡管國家正積極鼓勵PPP模式的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，但是部分政府僅顧著給自己畫大餅，而不結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，使項目水土不服，最后造成虧損。此種行為，不僅不利于政府制定未來經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，而且影響當(dāng)下社會發(fā)展和浪費社會資源，嚴(yán)重時會導(dǎo)致社會經(jīng)濟一蹶不振。除了地方政府由于眼光不佳、審核欠缺的原因?qū)е马椖渴。€有就是與社會企業(yè)開展多次雷同項目，即允許相關(guān)行業(yè)的企業(yè)申請相似類型的項目，導(dǎo)致社會經(jīng)濟競爭激烈，資金籌措壓力增大，而公共設(shè)施建設(shè)則是產(chǎn)能過剩，嚴(yán)重浪費社會資源。更有部分政府與企業(yè)達(dá)成“私人協(xié)議”，不顧契約合作精神，允許未經(jīng)過嚴(yán)格審核、資質(zhì)條件不符合的企業(yè)參與PPP項目的投建。此類項目合作中，缺少平等互利的雙方，在合作關(guān)系發(fā)生矛盾時也無法運用相關(guān)規(guī)定對自身進(jìn)行保障[3]。

（三）PPP模式下制度不健全

部分政府把PPP項目當(dāng)作尚方寶劍，與社會企業(yè)之間建立合作關(guān)系不規(guī)范，缺少契約的保障，容易導(dǎo)致政府違約時，企業(yè)無法根據(jù)相關(guān)規(guī)定維護自身利益，只能任憑項目走向失敗。PPP項目所經(jīng)歷的制度不健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政府在PPP項目的相關(guān)審核過程中，沒有出臺一系列的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，審查項目的部門權(quán)責(zé)不分明，分工不明確，時常因工作任務(wù)互相推諉、工作效率低下而混亂項目審查流程。第二，社會相關(guān)的監(jiān)察機構(gòu)不能對PPP項目進(jìn)行實施監(jiān)督和把控，任由其自由發(fā)展，不能從社會資源、社會關(guān)系和社會需求等方面調(diào)整項目的運行，一味地注重眼前利益。第三，法律法規(guī)對于項目的保障程度較低，且強制效力作用不明顯。在項目開展前期，政府和相關(guān)部門就缺少對于項目運行的相關(guān)制度的制定，在政府與企業(yè)合作之間，也沒有相關(guān)的制度保障雙方的利益，出現(xiàn)風(fēng)險時不能雙方共同承擔(dān)，導(dǎo)致雙方的信用度不足，無法維持其長期合作關(guān)系[4]。

三、我國 PPP 模式未來發(fā)展對策

（一）培養(yǎng)專業(yè)人才

由于PPP項目開展的周期較長、過程復(fù)雜、涉及到的領(lǐng)域較多，往往需要邀請懂得各類知識的專業(yè)人才作為顧問，進(jìn)行技術(shù)性參考。有時候一個PPP項目就要涉及到政治、經(jīng)濟、文化三個領(lǐng)域，需要懂得法律知識和社會文化環(huán)境的專業(yè)人才來對項目進(jìn)行評估和理論引導(dǎo)。因此，政府部門要大量引進(jìn)優(yōu)質(zhì)人才，完善當(dāng)?shù)氐娜瞬沤Y(jié)構(gòu)，并對身處于一線項目工作的開展培訓(xùn)工作，拓展其知識豐富度，增加其經(jīng)驗閱歷。優(yōu)秀的人才管理是項目成功的基礎(chǔ)，政府和企業(yè)部門可以發(fā)展現(xiàn)有的優(yōu)秀人才，將其送往發(fā)展PPP模式態(tài)勢良好的國外地區(qū)學(xué)習(xí)相關(guān)知識和積累經(jīng)驗，加強理論教學(xué)和實際操作，提升項目管理人才的總體水平。同時，PPP模式運行中，也可以借助其他專業(yè)力量，比如科研、咨詢等，讓不同領(lǐng)域的強大力量注入PPP項目之中，激發(fā)項目的有生潛力，提升項目團隊的綜合實力[5]。

（二）構(gòu)建有效的契約制度

政府在開啟PPP項目時應(yīng)當(dāng)先對現(xiàn)有資本進(jìn)行整合清算，并對項目進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算評估，以確保項目后期資金不會斷裂，保證項目順利開展。第一，政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整收入與支出的結(jié)構(gòu)，最大程度利用資本資源，發(fā)揮其現(xiàn)有價值。針對項目中需要花費大量資金的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)提前進(jìn)行預(yù)算評估，盤算現(xiàn)有財政資金能否支撐其順利進(jìn)行，如若不符合預(yù)期，則應(yīng)立即采取措施，或縮減現(xiàn)有財政支出，或提前籌集資金。如果政府急于建設(shè)大型公益項目，對于社會公益有積極的促進(jìn)作用和較大的影響力，則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少小微項目的資金投入，將閑散資金聚攏以投入大型公益建設(shè)。此外，針對不同地區(qū)發(fā)展情況不同，發(fā)展速度和現(xiàn)狀有較大差距的，可以協(xié)調(diào)各下級地區(qū)的財政支出數(shù)量，對發(fā)展較慢的地區(qū)增加資金支撐，對于原先預(yù)算支出較多且發(fā)展緩慢的地區(qū)可以適當(dāng)進(jìn)行財政縮減，將有限的資金投入到更大的收獲中，提升資金的有效利用率。第二，政府應(yīng)當(dāng)秉承著大局意識，完善年度預(yù)算平衡制度，聯(lián)合當(dāng)?shù)馗鱾€管理部門進(jìn)行聯(lián)合審核和管理，以確保PPP項目順利進(jìn)行。對于項目資金供應(yīng)較龐大、周期較長的大工程，應(yīng)該指派專人負(fù)責(zé)項目的資金管理，定期整理預(yù)算報表和支出報表，隨時掌握項目的預(yù)算情況變化，對于出現(xiàn)的資金問題能夠及時查明原因并快速應(yīng)對突發(fā)狀況，采用備選方案進(jìn)行彌補[6]。

（三）建立健全法規(guī)條例，加大監(jiān)管力度

首先，開展PPP項目前，應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)的法律顧問或團隊，對項目中涉及到的法律問題進(jìn)行整體評估，并草擬相關(guān)合同，以明確項目中利益各方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系和違約行為構(gòu)成的責(zé)任承擔(dān)等。其次，要求PPP項目中涉及預(yù)算和重要項目環(huán)節(jié)的內(nèi)容實行公開制度，加強各界對項目的監(jiān)督，有利于促使合同雙方對履行合同能力的注重，更加遵守規(guī)則。此外，還可以設(shè)置第三方監(jiān)督機構(gòu)，不定期對項目情況進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督，對內(nèi)部管理運行進(jìn)行察看，以保障項目的順利高效運行，避免出現(xiàn)賄賂腐敗等現(xiàn)象。針對項目運營內(nèi)部人員，還可以完善相關(guān)的考核制度，成立檢查團，分工合作，要求項目運營人員定期上交項目工作報告以及預(yù)算使用情況等，保障項目運行清楚透明[7]。

（四）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟新常態(tài)下對PPP模式的觀念

經(jīng)濟新常態(tài)是依據(jù)我國國情提出的，符合我國經(jīng)濟發(fā)展的宏觀方向，是對我國經(jīng)濟發(fā)展的總體認(rèn)識。對于普通民眾而言，經(jīng)濟新常態(tài)的概念提出有一定的陌生感，因此政府需要積極宣傳，開展政策解讀會談，將經(jīng)濟新常態(tài)的有利影響滲透至尋常生活，讓其明白運用PPP模式發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，有利于資金高效利用，資源有效整合，能夠加快政府的職能轉(zhuǎn)變，提升政府的執(zhí)政水平和財政管理水平，加強政府與企業(yè)之間的商貿(mào)合作，建立合作伙伴關(guān)系。此外，政府與企業(yè)對于PPP模式的運行也應(yīng)當(dāng)保持與時俱進(jìn)的觀念，把握PPP項目合作的模式變化和途徑選擇，注重項目合作中尊重主體雙方，建立平等互利互惠的和諧合作關(guān)系。對于項目合作的存在，要保持敬畏，遵照合同內(nèi)容中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同承擔(dān)項目中可能遇到的風(fēng)險，也共同享受項目完成后的利益[8]。

四、結(jié)束語

通過對現(xiàn)有PPP模式的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的分析后，社會各主體能夠意識到PPP模式在我國發(fā)展中仍處于摸索上升階段，需要政府及社會各界正視PPP模式發(fā)展中存在的問題，并積極做出改革方案，創(chuàng)新社會交流合作新方式，改善PPP模式下的思想觀念、法律法規(guī)、行業(yè)機制等，為PPP模式發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。本文中提出的增加專業(yè)組織和人才，是為了豐富社會資本流轉(zhuǎn)的方式，改善政府與企業(yè)之間的互動；加強契約制度的建設(shè)和法律法規(guī)的制定，是為了對社會投資起到一定的保障作用，規(guī)范各組織機構(gòu)的商業(yè)行為；政府合理安排財政支出，是從地區(qū)宏觀經(jīng)濟角度出發(fā)，堅持可持續(xù)原則，穩(wěn)固經(jīng)濟地位。