關于加強保障性安居工程專項資金管理的思考

馮海田

（日照市嵐山區房產管理服務中心，山東 日照 276807）

一、引言

從住建部官網上獲悉，自 2008 年大規模實施保障性安居工程以來，到 2018 年年底，全國城鎮保障性安居工程合計開工約 7000 萬套；2018 年度，全國各類棚戶區改造開工 626萬套，完成投資 1.74萬億元。

根據審計署《2018 年保障性安居工程資金投入和使用績效審計結果》，2018 年度，被審計地區實際完成棚改開工任務 250.47 萬套，籌集城鎮安居工程財政專項資金 5633.74 億元，審計發現套取財政資金 9.18 億元，挪用財政資金13.78億元，未及時將中央財政專項資金 22.34 億元，分解下達或明確到具體項目，因管理不夠規范等擴大支出范圍15.17 億元財政資金用于其他公共項目，上述審計發現的問題資金（財政資金）60.47億元。

城鎮保障性安居工程是黨中央、國務院的重要決策部署，是一項重大的民生工程，事關人民群眾安居樂業，保障性安居工程建設存量巨大，涉及的專項資金規模巨大，從審計結果看，有關專項資金的問題資金年年存在，加強保障性安居工程專項資金管理顯得尤其重要。

二、保障性安居工程專項資金管理的內涵與重要性

（一）保障性安居工程專項資金的內涵

根據《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（財綜[2017]2 號），中央財政城鎮保障性安居工程專項資金，是指中央財政通過專項轉移支付安排的資金，用于支持各地發放租賃補貼、城市棚戶區改造及公共租賃住房建設。

根據《山東省城鎮保障性安居工程財政資金績效評價實施細則》（魯財綜〔2017〕14 號），城鎮保障性安居工程財政資金（以下簡稱財政資金），是指各級財政部門用于租賃補貼、公共租賃住房、城市棚戶區改造以及相關配套基礎設施建設的資金，包括各級財政部門從一般公共預算（含地方政府債券收入）、政府性基金預算、國有資本經營預算中安排用于城鎮保障性安居工程建設的資金。

本文所稱保障性安居工程專項資金包括上述內容的全部，但主要指城市棚戶區改造方面。

（二）保障性安居工程專項資金管理的重要性

1、是加強住房保障廉政風險防控工作需要

保障性安居工程近幾年建設量大，與之相關的專項資金規模也大，能發生、易發生廉政風險的節點很多，所以從資金來源、資金補助、資金使用等方面加強專項資金管理，使之流程完善、運行規范、績效優良，才能更好地這項重大的民生工程和發展工程建設好。

2、是貫徹執行《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（下稱辦法）的需要

辦法中從資金分配、資金申請和審核、資金下達、使用管理、績效評價等方面做出了明確規定，為規范專項資金管理，提高資金使用效益提供了重要的制度保障，但也要不斷開拓監管思路、優化審核方式，不斷以好的經驗、做法，與時俱進。

3、是進行城鎮保障性安居工程財政資金績效評價前提和基礎

保障性安居工程專項資金是城鎮保障性安居工程財政資金績效評價的主要內容；只有管理好保障性安居工程專項資金，才能形成真實、可靠的資料依據，使各管理環節環環相扣，處處留痕，從而更好地為城鎮保障性安居工程財政資金績效評價提供前提和基礎。

三、保障性安居工程專項資金管理存在的問題

（一）監督多頭，口徑存差異現象

監督主要來源于三個方向，一是審計署，每年通過授權方式用約三個月的時間，對保障性安居工程資金投入和使用績效情況進行審計；二是財政部，由專員辦對城鎮保障性安居工程情況進行審核和核查；三是住建部，住建廳一般要對住房保障工作目標完成情況進行實地核查。

這三個方向上的監督，各有側重，對保障性安居工程實施起到了積極的作用，但也因此分散了一部分基層工作人員的精力，另外在個別口徑上也存有細微差異，如完成套數（戶數）的認定，是以實建保障房數量為準還是必須同時具備安置協議。

（二）分賬多層次，基層存專業服務“盲區”現象

根據《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》，要求地方各級財政部門應當對專項資金實行專項管理、分賬核算，并嚴格按照規定用途使用；不得截留、擠占、挪作他用，不得用于平衡本級預算。

但對實施棚改項目的承接主體，一般為國有企業，施行《企業會計準則》，現實中很多單位未能分中央資金、省級資金并區別項目進行分賬核算，且由于融資需要或資金緊缺，存在一定的調劑使用，從而使得財務業務處理不規范。

特別自2019年開始，實施新的《政府會計制度》，行政事業單位會計對于涉及預算資金的，同步進行財務會計、預算會計核算，保障性安居工程專項資金形成的資產，到底在誰的賬上，確認為資產，由誰經管，而最終又要成為搬遷居民的資產，基層業務人員在業務處理上，存在一定的困惑。

（三）問題多方面，存“屢審屢犯”現象

結合審計等，歸納以往的情況，資金管理主要存在以下幾個方面的問題等：

1、套取、騙取、挪用、侵占資金；

2、績效不高；

3、管理不夠規范；

4、違規擴大保障范圍；

5、資金分配使用時間超限。

這些問題，在審計中，經常出現，個別地方，年年審年年有。 “又是這些問題”，老生常談；“屢審屢犯”問題年年存在； “屢審屢犯”情況嚴重卻難以根除。

四、加強保障性安居工程專項資金管理的對策與建議

（一）同一方向，同一口徑，明確而具體

按照黨的十九大的戰略部署，深化黨和國家機構改革，不斷推進國家治理體系，構建結構合理、人員精干、靈活高效的黨政機關，從而精兵簡政。

可否從同一方向，用同一口徑，進行約束與監督，把所有的條件進行簡化和瘦身，以可行、能行為目的，明確而具體，把操作性落到實處。構建大監督體系，優化以協同為特征的監督流程，整合資源，實現監督流程的再造和效能的全面提升。避免重復監督和扎堆監督，實現精準監督。

創建以聯合為特征的監督形式準確把握好各個監督主體的職責定位，統籌監督資源，形成職能監督、審計監督、紀檢監督、監委會監督“四位一體”監督新格局，并且口徑一致、相互補充、相互促進，監督結果相互使用，問責手段協同落實。

只要監督要求的條件明確、具體、可行，基層身體力行，就能減輕基層的壓力，讓基層集中精力，不僅把保障性安居工程建設好，更能保證專項資金的使用效益，并提高績效。

（二）統一體系，統一方法，規范而嚴謹

分賬核算是細節問題，但正是這個細節問題，會是影響資金管理的“最后一公里問題”。當項目單位的分賬核算偏離逐級財政的“分賬”，而或相關行政單位的“分賬”，會使資金從渠道上看，在流向方面，產生彎道、偏道，或淤堵，或跑冒漏。“分賬”看似小事，實則是能保證業務暢通，即眉清目秀的臉面問題，更是實現資金安全高效使用的骨子問題。

從資金的源頭，到資金的落地，通過統一的體系分賬核算，用統一的方法（橫向統一，縱向有別；區別財政、行政部門、國有承接主體），建立規范、嚴謹的規則，使來源清晰，去向清秀，最后才能使專項資金（包括形成的保障性安居工程）成為一道亮麗的風景。

吳學寶提出“三見三核”查虛實，三見是“見房、見人、見賬”，見賬就是見“資金流水”，就是要從源頭到落地，通過一個體系，一眼到底見究竟；“兩圖兩賬”辨真偽，“兩賬”是指保障對象的明細臺賬與相關財務賬，保障對象的臺賬的主體與相關財務賬的資金流水主體一致且金額準確，才能通過規范統一的“分賬”而一覽無余，洞穿真假。

要保證林立的盲端無盲區，每一筆資金，均脈絡明晰，清澈見底，用“賬”的線穿起資金、住房、保障對象，有“賬”可循，有“房”可循，有“人”可循，從而讓歷史見證，有“跡”可循。

（三）抓實終端，專業專人，督導而自律

保障性安居工程主管部門要做好督導，讓懂專業的人干專業的事，使項目實施單位嚴格按照有關規定，建立和完善資金管理制度，嚴格資金審核支付程序，確保專款專用，從而做好項目資金財務管理工作。

要求保障性安居工程項目實施單位，充分自律，依規做好項目資金賬務記錄、會計核算、財務管理，制訂規范的內部財務管理制度。對要求單獨記賬、專戶管理的，做到專戶儲存、單獨記賬、單獨核算、專款專用。

通過抓實終端，夯實事前、事中、事后的管理與控制，落實全過程專業人才使用的體系建設，從而達到“不犯”。審計中的“屢審屢犯”問題嚴重損害了政府的公信力以及財經法規的嚴肅性和權威性，制約了審計監督作用的有效發揮；從健全法律體系，提高法律權威、完善相關制度，強化部門責任健全問責機制，強化震懾作用、健全防御機制，加強部門職責、強化教育培訓，增強守法意識等方面建立長效機制，可有效地破解“屢審屢犯”問題。

五、結束語

截至2018年底開工約7000萬套保障性住房，對于改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義，對于拉動經濟發展也有極其重要的意義，在未來的一段時間里，保證搬遷戶及時住進新房，仍有一段路要走，保證專項資金專款專用，才能確立專項資金的引領作用、撬動作用，才能保證保障性住房順利建成入住。

本文僅限于一些思考，從統一監督釋放精力、“分好賬”而保證專款專用、充實終端專業力量而保證業務規范等方面發表看法；并未循規蹈矩，對與否，愿與讀者共同探討。