淺談?lì)A(yù)算績(jī)效管理中的績(jī)效目標(biāo)編制問(wèn)題

姚蓋蓉

（浮山縣財(cái)政局，山西 臨汾 042600）

強(qiáng)化全面預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前財(cái)政發(fā)展改革的要求，黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，將績(jī)效觀念和績(jī)效要求貫穿于財(cái)政管理的各個(gè)方面，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資金使用效益，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明的政府的前提。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否規(guī)范有效，決定了是否能充分體現(xiàn)預(yù)算資金的產(chǎn)出與效果，是否能提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制水平，是否能發(fā)揮項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)、運(yùn)用績(jī)效管理工作的有效性，規(guī)范有效合理的績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理全面開展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的重要意義和績(jī)效目標(biāo)的先導(dǎo)性作用

（一）績(jī)效管理在預(yù)算管理中的作用越來(lái)越重要

2011年，財(cái)政部提出了全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的概念，即將績(jī)效管理理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理工作隨之全面開展。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強(qiáng)單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。預(yù)算管理以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)的是效益，舉個(gè)簡(jiǎn)單例子，財(cái)政投入建設(shè)一座養(yǎng)老院，建設(shè)完成后，如果無(wú)老人入住，即使建設(shè)面積再大，配套再齊全、綠化再好，這項(xiàng)投入也是無(wú)效果，沒有達(dá)到財(cái)政投入的目的。效益是預(yù)算投入的最終目標(biāo)，沒有效益的產(chǎn)出是沒有意義的，績(jī)效管理在預(yù)算管理中的作用越來(lái)越重要。

（二）績(jī)效目標(biāo)的先導(dǎo)性作用

預(yù)算編制有績(jī)效，體現(xiàn)的就是績(jī)效目標(biāo)具有先導(dǎo)性作用。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，績(jī)效目標(biāo)細(xì)分為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等，組成了績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，來(lái)具體反映預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，良好的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系要求規(guī)范有效、全面、合理、可操作性強(qiáng)，不僅要充分體現(xiàn)預(yù)算資金的產(chǎn)出與效果，而且是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的前提。

二、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因

各部門在預(yù)算編制、申報(bào)項(xiàng)目、審批項(xiàng)目資金時(shí)，財(cái)政部門要求報(bào)送績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，主管部門要求填報(bào)計(jì)劃任務(wù)書，這些都要對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出與效果做出明確規(guī)定，因此不管是財(cái)政部門和行政事業(yè)單位都要懂得如何根據(jù)資金的性質(zhì)及項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)定適當(dāng)?shù)目?jī)效目標(biāo)，懂得如何編制和審批績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表。

（一）績(jī)效目標(biāo)編制在實(shí)際工作中存在的問(wèn)題

1、績(jī)效目標(biāo)的制定不合理

規(guī)范有效合理的績(jī)效目標(biāo)能夠真實(shí)反映預(yù)算投入的產(chǎn)出和效果，有效發(fā)揮監(jiān)控、評(píng)價(jià)作用，預(yù)算投入達(dá)到以最低成本取得最大效益的目的。實(shí)際編制績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表時(shí)總目標(biāo)和明細(xì)指標(biāo)往往存在不合理情況，如總目標(biāo)只反映項(xiàng)目產(chǎn)出未說(shuō)明效益狀況，總目標(biāo)和明細(xì)指標(biāo)不匹配，明細(xì)指標(biāo)未全面反映項(xiàng)目實(shí)施和效益情況，指標(biāo)與指標(biāo)值關(guān)系不明確，指標(biāo)體系只注重過(guò)程不注重結(jié)果等，這些不合理的指標(biāo)，造成績(jī)效管理基礎(chǔ)不合理，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

2、指標(biāo)設(shè)定困難

在編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表時(shí)，經(jīng)辦人員最為苦惱的是采用什么指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)定困難在于：?jiǎn)蝹€(gè)項(xiàng)目確定困難，特定的績(jī)效指標(biāo)可能為某一個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)定，在面對(duì)某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，要考慮如何表述才能把指標(biāo)表達(dá)清楚；多個(gè)項(xiàng)目確定困難，預(yù)算支出具有多樣性，項(xiàng)目不同就要設(shè)定不同的績(jī)效指標(biāo)，工程類的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制完成了，如果換一個(gè)補(bǔ)貼類的項(xiàng)目，又得重新設(shè)定相關(guān)指標(biāo)；指標(biāo)值確定困難，有了指標(biāo)，指標(biāo)值不知道如何界定或描述等。

（二）原因分析

1、預(yù)算支出項(xiàng)目繁雜

預(yù)算支出項(xiàng)目繁多，用途也多種多樣，按功能劃分有農(nóng)林水、交通、住建、民政、社保等；按實(shí)施劃分有基建、補(bǔ)貼、培訓(xùn)、服務(wù)等，不僅項(xiàng)目預(yù)算資金要納入績(jī)效管理范圍，隨著全面預(yù)算管理的開展，部門整體預(yù)算也要納入績(jī)效管理范圍。

2、業(yè)務(wù)人員專業(yè)水平不高

績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，操作性要求高，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定越合理，對(duì)業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)要求越高。設(shè)定出科學(xué)規(guī)范、合理可行的績(jī)效目標(biāo)，與財(cái)政和部門單位績(jī)效人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)密切相關(guān)。而目前業(yè)務(wù)人員在績(jī)效管理方面專業(yè)技術(shù)水平普遍不高，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)績(jī)效工作的多為財(cái)務(wù)人員，對(duì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行不熟悉，基層財(cái)政部門多數(shù)未設(shè)置績(jī)效科室，業(yè)務(wù)并在其他業(yè)務(wù)科室。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺乏

在業(yè)務(wù)提升上，省級(jí)財(cái)政部門每年組織系統(tǒng)內(nèi)績(jī)效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，行政事業(yè)單位參加本級(jí)財(cái)政部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，相對(duì)于業(yè)務(wù)人員懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂操作的高素質(zhì)要求，這樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是不足的，不能高質(zhì)量填報(bào)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表。

4、選擇編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜

績(jī)效目標(biāo)編制依據(jù)種類繁多，指標(biāo)設(shè)定時(shí)依據(jù)有相關(guān)法律、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、可研報(bào)告、合同及預(yù)決算書等，指標(biāo)值確定依據(jù)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，眾多的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)使得指標(biāo)設(shè)定和指標(biāo)值的確定復(fù)雜化，要想獲得績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)，存在較大的難度。

三、提高財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制水平的建議

加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理，提高部門預(yù)算單位人員的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表編制水平是基礎(chǔ)，對(duì)如何提高績(jī)效目標(biāo)編制水平提出以下建議：

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視績(jī)效管理工作，全員樹立績(jī)效理念

績(jī)效工作得以順利進(jìn)行，離不開組織保障，領(lǐng)導(dǎo)重視績(jī)效管理工作，人員配備和機(jī)構(gòu)設(shè)置才能得到全面保障。全員樹立績(jī)效理念，從領(lǐng)導(dǎo)到職工、從財(cái)政到項(xiàng)目單位，排除“重支出輕效果”思想，以項(xiàng)目效果為重，打好“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”績(jī)效理念基礎(chǔ)，才能提高績(jī)效管理水平。

（二）組織有效的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)人員素質(zhì)

預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，需采取多種形式和方法強(qiáng)化培訓(xùn)，從技術(shù)層面上提高業(yè)務(wù)人員的績(jī)效管理水平：先提高縣級(jí)績(jī)效管理部門也就是財(cái)政部門人員業(yè)務(wù)水平，由縣級(jí)財(cái)政部門再組織相關(guān)培訓(xùn)提升各項(xiàng)目單位人員業(yè)務(wù)水平；先提高項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制水平，再逐步提升部門整體績(jī)效目標(biāo)編制水平。

（三）完善指標(biāo)體系，制定各類項(xiàng)目績(jī)效模板

將績(jī)效指標(biāo)設(shè)定較好的申報(bào)表進(jìn)行歸納整理，形成一套可借鑒的績(jī)效指標(biāo)體系，并及時(shí)推廣，一來(lái)可提高工作效率，二來(lái)業(yè)務(wù)人員在參考的同時(shí)提高了績(jī)效目標(biāo)編制水平。初期階段，由上級(jí)部門制定好各類項(xiàng)目的績(jī)效模板，下一步地方財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)建立當(dāng)?shù)乜?jī)效模板體系，目前扶貧項(xiàng)目已由財(cái)政部通過(guò)扶貧監(jiān)控系統(tǒng)下發(fā)31類項(xiàng)目績(jī)效模板，基層單位針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目查找相應(yīng)模板，極大減輕了經(jīng)辦人員工作難度。

（四）深入理解各類指標(biāo)的內(nèi)涵

績(jī)效目標(biāo)分為一級(jí)指標(biāo)（總目標(biāo)）、二級(jí)指標(biāo)（產(chǎn)出、效果和滿意度指標(biāo)）、產(chǎn)出指標(biāo)又可分為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本等三級(jí)指標(biāo)、效果指標(biāo)可分為經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益等三級(jí)指標(biāo)，只有明確產(chǎn)出及效果各類指標(biāo)的內(nèi)涵，才能設(shè)定出依據(jù)明確、相對(duì)具體、可衡量、并在一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的績(jī)效指標(biāo)。設(shè)定規(guī)范有效合理的績(jī)效指標(biāo)，與深入理解各類指標(biāo)內(nèi)涵密切相關(guān)，具體各類指標(biāo)內(nèi)涵舉例如下：

1、數(shù)量指標(biāo)：數(shù)量指標(biāo)就是做什么、要做多少、需要多少時(shí)間等，如基本建設(shè)類，可設(shè)定為公路建設(shè)全程*公里、房屋建設(shè)（修繕）*平方米、土地治理*公頃、購(gòu)置設(shè)備*臺(tái)等；2、質(zhì)量指標(biāo)：每項(xiàng)工作都有相應(yīng)結(jié)果或成效，那么對(duì)其評(píng)價(jià)有專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、有同行業(yè)的水平對(duì)比、有上級(jí)或有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目的要求等等。這些都可以進(jìn)行質(zhì)量指標(biāo)的填寫，如林木成活率、驗(yàn)收合格率等。3、時(shí)效指標(biāo)：現(xiàn)在的工作除了講質(zhì)量還要講效率，許多項(xiàng)目完成都有時(shí)間要求，不論是截止時(shí)間，還是時(shí)間區(qū)間，盡可能準(zhǔn)確表述填報(bào)。4、成本指標(biāo)：說(shuō)得簡(jiǎn)單點(diǎn)就是把數(shù)量指標(biāo)轉(zhuǎn)化成單價(jià)金額即可，有些需要計(jì)算平均成本。但前提是數(shù)量指標(biāo)完整準(zhǔn)確。5、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)：增加收入，增加稅金、節(jié)約成本，提高產(chǎn)量，降低投入等等，說(shuō)大了是經(jīng)濟(jì)，說(shuō)小了就是和錢有關(guān)。6、社會(huì)效益指標(biāo)：項(xiàng)目最終目的都是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的，也許是一個(gè)點(diǎn)，也許是一個(gè)面，有物質(zhì)層面的，也有精神層面的，有理論書面上的，也有行為意識(shí)表現(xiàn)的。那么這個(gè)點(diǎn)和面就是要填寫的。7、生態(tài)效益指標(biāo)：和上面社會(huì)效益類同，就是對(duì)自然環(huán)境（水、空氣、土壤、森林植被等）的影響。8、可持續(xù)影響指標(biāo)：簡(jiǎn)單說(shuō)就是項(xiàng)目完成后，它能發(fā)揮的作用或產(chǎn)生的影響能持續(xù)多少時(shí)間。9、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)：把項(xiàng)目面對(duì)的影響對(duì)象、受益對(duì)象、使用對(duì)象滿意度即可作為指標(biāo)名稱。

上述舉例，盡管達(dá)不到全面包涵，有的項(xiàng)目還有其個(gè)性指標(biāo)，但可以給業(yè)務(wù)人員提供一個(gè)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的思路，讓其初步了解績(jī)效管理入門知識(shí)，相關(guān)部門要求報(bào)送績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表的時(shí)候知道如何入手，為以后預(yù)算績(jī)效管理工作全面開展做一個(gè)良好的鋪墊。

（五）在績(jī)效評(píng)價(jià)中學(xué)習(xí)

預(yù)算績(jī)效管理是事前、事中、事后全過(guò)程管理，事前編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)需設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，事中需監(jiān)控，事后項(xiàng)目完成時(shí)則需進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目自評(píng)和第三方評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)過(guò)程中經(jīng)辦人員就可對(duì)照評(píng)價(jià)結(jié)果與當(dāng)初設(shè)定績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出目標(biāo)設(shè)定存在哪些不足，也可向第三方專業(yè)人員進(jìn)行請(qǐng)教，由評(píng)價(jià)人員指出問(wèn)題所在，通過(guò)學(xué)習(xí)，不斷提高績(jī)效業(yè)務(wù)水平，編制出高質(zhì)量績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表。

四、結(jié)語(yǔ)

提高編制績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表水平的目的不是為了評(píng)比指標(biāo)設(shè)定水平高不高，數(shù)據(jù)好不好看，也不能只是停留在紙面上，針對(duì)項(xiàng)目設(shè)定的指標(biāo)是否具有可操作性，項(xiàng)目完成是否能達(dá)到預(yù)期效果，為后期績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推動(dòng)績(jī)效工作循序漸進(jìn)，為下一步實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理打好基礎(chǔ)。