完善政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金財稅支持政策的幾點建議

文/葉蜀君 袁永宏，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院金融系 北京交通大學(xué)產(chǎn)業(yè)安全研究院

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是指政府發(fā)揮財政資金的杠桿作用、以股權(quán)或債權(quán)等方式吸引社會資本建立投資基金、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及政府需要支持的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的專項資金，通常也稱為政府投資基金或政府引導(dǎo)基金。我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金起步于2002年，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，特別是2016年國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕53號）后，我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金呈現(xiàn)出幾何式增長勢頭。伴隨著政府引導(dǎo)基金的迅速發(fā)展，也出現(xiàn)了諸如政出多門、管理多頭、損失浪費、風(fēng)險隱患增多、績效不足、監(jiān)督不力等諸多問題，必須要按照黨中央關(guān)于全面深化改革的要求進(jìn)一步加強(qiáng)管理，提高政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的效益。從財政稅收角度講，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善支持我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金改革發(fā)展的財稅政策，以增強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的導(dǎo)向力，切實發(fā)揮財政資金的杠桿作用和激勵作用，確保政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金穩(wěn)步發(fā)展。

1 加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)

當(dāng)前，我國有關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策很多。國家層面的有《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕53號）、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2008〕116號）、國家發(fā)展改革委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號）、財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號）和《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（財建〔2011〕668 號）等多部管理辦法。各省、自治區(qū)、直轄市及其所轄地方政府都出臺了大量的有關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理的政策，但是這些政策不管是從國家與地方層面來看，還是省以下地方政府層面來看，都缺少上下貫通、部門協(xié)調(diào)，造成政出多門、五龍治水，影響了政策效力的發(fā)揮。必須要按照提高整體性、貫通性、效率性的要求，做好政策整合。明確政策牽頭部門，明確央地權(quán)責(zé)，完善既有政策、增補(bǔ)缺位政策，加快建立健全政策產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策體系，發(fā)揮政府引導(dǎo)基金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

2 加強(qiáng)資金整合

2014年以來，在國家“雙創(chuàng)”政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等系列政策激勵下，我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大。截至2016年，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金已經(jīng)達(dá)到了901只，總規(guī)模有23000多億元，占整個私募股權(quán)基金7萬多億元的32%。這些基金涵蓋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、金融、交通等各個行業(yè)，基金類型也包括創(chuàng)業(yè)投資、VC、天使投資、PPP基金等多種類型，出資主體也分散在政府各部門。造成許多重復(fù)設(shè)立、“粥多僧少”等問題，嚴(yán)重影響了引導(dǎo)基金的效力。需要按照我國國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型升級和主體功能區(qū)建設(shè)要求，加快進(jìn)行引導(dǎo)基金整合，整合規(guī)范后的我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相對應(yīng)，退出不符合我國國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和主體功能區(qū)發(fā)展要求的政府引導(dǎo)基金、強(qiáng)化對我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的政府引導(dǎo)基金的支持、加強(qiáng)國家和地方政府基金的統(tǒng)一設(shè)置、減少重復(fù)設(shè)置和資金重復(fù)撥付，推進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的健康穩(wěn)步發(fā)展。

3 加強(qiáng)稅收優(yōu)惠

對于政府引導(dǎo)基金，要根據(jù)引導(dǎo)基金具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的特點，研究制定有針對性的支持政策。圍繞企業(yè)發(fā)展初創(chuàng)期、成長期、成熟期的生命周期，制定差別化的稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)更多資金投向初創(chuàng)期和成長期且符合國家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的企業(yè)。根據(jù)投資“募、投、管、退”各個環(huán)節(jié)的特點，對企業(yè)于參與政府引導(dǎo)基金支持設(shè)立的投資基金的企業(yè)和個人，可以給予企業(yè)所得稅和個人所得稅抵扣稅收優(yōu)惠，以提高政府引導(dǎo)基金的募資能力。同時，根據(jù)投入期和管理期的周期性特點，對投資基金從投入到退出這段時期給予稅收減免，通過在投資退出時將投資基金一定比例的運營支出作為稅前扣除額或者采取將投資退出時獲得的投資收益平均分?jǐn)偟秸麄€投資周期各個年度納稅等方式增加對投資基金的支持力度。

4 加強(qiáng)績效考核

圍繞政府引導(dǎo)基金所肩負(fù)的推動產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命，制定全面系統(tǒng)、科學(xué)實用的績效考核指標(biāo)，嚴(yán)格進(jìn)行考核。重點加強(qiáng)對基金的放大作用、投資方向與政府引導(dǎo)基金協(xié)議符合性、投資對產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是對實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及促進(jìn)就業(yè)的推動作用、基金管理的規(guī)范性和高效性進(jìn)行考核。通過在政府引導(dǎo)基金合作協(xié)議中明確績效考核不合格時，政府部門有權(quán)公布管理團(tuán)隊名單及其基金管理情況、有權(quán)通銀行凍結(jié)基金實際管理機(jī)構(gòu)及基金賬戶并要求返還政府所投入的資金、或者要求基金管理機(jī)構(gòu)做出對投入資金提供擔(dān)保增信、對績效考核優(yōu)良的基金管理團(tuán)隊加大獎勵力度等措施，切實加強(qiáng)績效考核結(jié)果的運用，增加基金管理人的違約成本，提高基金管理人的忠誠履職積極性，推動政府引導(dǎo)基金的良性發(fā)展。

5 加強(qiáng)風(fēng)險防控

風(fēng)險防控是政府引導(dǎo)基金管理的“安全閥”，只有建立起堅強(qiáng)的風(fēng)險防控機(jī)制，才能確保政府引導(dǎo)基金不投機(jī)、不偏離政策目標(biāo)。要采取有效方式使政府全過程參與政府引導(dǎo)基金管理，做到既充分尊重基金管理人依法依規(guī)和市場規(guī)律管理的權(quán)力，又要對基金管理提出意見建議，對不符合政府引導(dǎo)基金投資方向的項目保留一票否決權(quán)，降低投資風(fēng)險。要加強(qiáng)對投資項目風(fēng)險研判，加強(qiáng)風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警，同時建立應(yīng)急處置機(jī)制，對投資項目發(fā)生異常變動或出現(xiàn)風(fēng)險跡象的，要啟動應(yīng)急避險決策程序，及時避免或減少損失。要建立管理團(tuán)隊風(fēng)險責(zé)任制，采取資產(chǎn)擔(dān)保、跟投等多種方式增加管理團(tuán)隊的風(fēng)險防控責(zé)任，提高風(fēng)險防控能力。