政府產業投資基金法律規制路徑探析

文/徐晏軍，安徽工商管理學院

1 引言

產業投資基金發展初期，主要表現為高科技投資和創新型企業風險投資，作為前沿的投融資模式，經過長期發展和完善，逐漸取得了較為可觀的成效，促使大量高新技術企業涌現，對于移動通信技術和互聯網技術發展具有重要促進作用。尤其是風險投資基金的優勢，為市場經濟發展注入了新的活力和生命力，對于區域經濟發展和科技創新發展做出了重大的貢獻。

2 政府產業投資基金的定義與分類

從全球范圍來看，政府產業投資基金有不同定義，從對政府機構管理的風險投資基金的狹隘概念到更廣泛的分類，可以主要分為三類：直接公共資金，混合型私人公共基金和FOF。直接公共資金包括通過政府支持的類似風險投資的計劃進行投資，通常旨在促進區域或行業內的風險投資行業的發展。例如，In-Q-Tel由美國聯邦情報機構于1999年創立，旨在資助信息技術。OnPointTechnologies由美國陸軍于2002年成立，旨在資助新電力和能源解決方案的投資。由于缺乏技能或擠出問題，其中一些計劃已被修改為包括私人投資者的混合型投資。德國高科技Grundsfonds基金的投資者包括德國聯邦經濟和技術部，KfW銀行集團和12個工業集團，這是一個混合型風險投資基金的例子。政府的支持可以采用FOF的形式，它投資于其他的投資基金，而不是直接投資于公司。

我國的政府產業引導基金是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。通過增加股權投資的政府資金供給，克服單純通過市場配置股權資本的市場失靈問題，促進創新業企業股權融資，發揮財政資金的杠桿放大效應，實現發展戰略新興產業、優化產業結構、加快我國經濟轉型的目的。

3 政府產業投資基金法律規制路徑

3.1 統籌兼顧、統一立法

政府產業投資基金數額龐大，涉及財政、產業政策等多個領域，特別是調動大量的財政資金涉及預算制度的改革與創新。提高政府產業投資基金的立法層級、進行統籌立法，是合理劃分監管職權、促進政府產業投資基金面向市場化方向的制度保障。同時，由于政府產業投資基金需要調動大量的財政預算資金且涉及國家產業發展的基本走向，以專門化法律規制也更加符合我國《立法法》修訂后的精神，并可協調與其他部門法之間的關系。統籌立法應注重宏觀把握：第一，應當牢牢把握貫穿政府產業投資基金運作全過程的財政預算資金這一主線，圍繞主線構建總體制度框架。第二，要明確政府產業投資基金的法律定位，厘清其與一般股權投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯系與區別。第三，以全面約束、公開透明為制度構建的基本理念，確立面向市場化發展的基本原則，滿足產業政策實施市場化改革的需求，既要防止“市場失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統一的監管目標，合理分配監管權限并形成完整的監管體系，避免當前碎片化監管產生的低效。

3.2 尊重市場、進退有度

發展政府產業投資基金的目的在于解決產業發展過程中的“市場失靈”，當新興產業市場競爭機制逐漸完善，政府產業投資基金也應當適時退出，促進相關市場自身有序發展。目前多地出臺的規范性文件中均提出要完善退出機制，增強產業投資基金的循環利用，但大多未提及政府產業投資基金自身整體退出的時間或者標準。根據國際經驗，當“市場失靈”的局面得到有效緩解、相關產業得到充分培育和發展后，政府產業投資應顯示出階段性特征，找準時機適時退出。

3.3 平衡目標分層管理

3.3.1 差異化的管理對策

對母子基金制定差異化的管理策略，有助于平衡財政資金和社會資本目標之間的沖突。目前階段，針對母基金的監管策略應以實現產業政策目標為導向，而對子基金的監管策略可以適當向實現盈利性目標傾斜。在現有的規制機制中，針對政府產業投資基金的投資方向，既有鼓勵的正面清單也有限制的負面清單，管理相對嚴格。在母基金的監管策略中以政策性目標為導向確保基金的整體發展方向不偏離，保障財政資金的安全性；而在總體實現政策導向的情況下，子基金在項目選擇中堅持市場化的選擇模式，選擇更具有盈利前景的項目，既符合市場經濟的客觀規律，同時也能賦予相關產業一定的競爭壓力，形成良性循環。

3.3.2 明確財政資金適當讓利的底線

為充分發揮財政資金撬動社會資本的杠桿作用，適當作出讓利具備合理性與正當性，但需要嚴防讓利行為成為濫用財政預算資金的“后門”。財政資金的讓利行為可以表現為收益分配中讓利于社會資本，但不能直接讓財政資金作為劣后級資金或者對社會資本作出最低收益保證以及“明股實債”等，這些變通做法曲解了財政資金適當讓利的初衷，使政府產業投資基金淪為政府預算外舉債的又一途徑。對當前部分地方實踐中出現的投資失敗容忍度而言，設置清晰的投資失敗界限是尊重市場運行規律的表現，但需要輔之以完善的第三方事后倒查措施以確保財政資金的有效性。

4 結語

綜上所述，推動產業投資基金發展，需要充分發揮政府的產業引導作用，發揮財政資金杠桿放大效應。結合域外經驗的同時，立足區域實際情況，吸引更多社會資本參與其中，推動產業結構優化升級的同時，帶來更大的經濟效益。隨著政府產業投資基金法治化問題逐漸受到學界關注，必然能夠改變當前理論研究嚴重滯后的局面，為政府產業投資基金的法律規制提供必要的理論支撐，加快構建以政府產業投資基金為代表的產業政策市場化實施方式的法律規制框架。