鄉鎮財政困境與對策研究

文/董彥平，河南省上蔡縣財政局華陂財政所

當今時代，我國大多數的鄉鎮都有不同程度的負債，鄉鎮的負債問題有很多原因導致，比如國家財政政策，地方經濟發展水平，多年累積的債務，地方財政管理的混亂，人為的財政損失。這些導致債務成為鄉鎮政府的負擔，而且經過長年累月的積累，負擔將越來越重，將長久的影響鄉鎮經濟的發展，成為中國社會的弊病。因此要對癥下藥，研究問題，解決問題。

1 鄉鎮財政的困境

1.1 鄉鎮財政入不敷出

1994年，進行了分稅制改革，將財稅收入劃分為國稅、地稅和中央地方共享稅。分稅制改革造成地方財政收入的減少。因為第一，國稅征收稅種種類少，但金額大，地稅征收的種類繁雜，但金額小。這就導致地稅征收時需要的人力物力財力比國稅征收時多；第二共享稅地稅和國稅所占的比例也不同，國稅共享比例大于地稅。另外，農村稅費改革也影響鄉鎮財政收入，2006年，我國徹底取消了農業稅，而鄉鎮農業人口基數大，所以農業稅占鄉鎮財政收入的大部分。據調查，取消農業稅后，大多數鄉鎮財政收入減少了20%～30%，這更加加重了鄉鎮財政的負擔。另一方面，鄉鎮的支出讓鄉鎮財政不堪重負，鄉鎮人口基數大，需要的財政也多，94年雖然將國稅和地稅明確規定，但中央和地方承擔的事權卻沒有明確的界定，造成上收財權，下放事權的后果，鄉鎮承擔了過多的事權，財政勢必出現問題。另外，隨著經濟的發展，鄉鎮對公共服務的需求越來越迫切，而鄉鎮財政的貧乏無法提供更多的公共服務，也影響政府的形象。鄉鎮政府的機構設置和官員腐敗問題也造成財政支出的龐大，由于鄉鎮的供養人員的十分龐大，又因為機構設置不科學，造成了一定的資金浪費。綜上，鄉鎮財政入不敷出。

1.2 公共服務的供給不足

公共服務包括教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等，分稅制和取消農業稅使鄉鎮府沒有能力提供必要的公眾服務，因此為了政績或基本的支出，政府通過各種金融手段來調節財政赤字，如銀行貸款，高額的利息使鄉鎮長年背負債務。而且鄉鎮的經濟發展遠遠落后于城市，民眾對美好生活的需求越來越迫切，但鄉鎮財政問題制約著鄉鎮的發展，發展就意味著加大財政支出，最終造成嚴重的財政赤字，進入惡性循環。

1.3 轉移支付制度不完善

鄉鎮地區多是經濟發展緩慢地區，經濟收入來源少，極端貧困的地區要靠中央政府的轉移支付維持財政，防止破產。但當前我國轉移支付制度不完善，轉移支付制度的法制化、透明化和科學化還不夠成熟，財政轉移支付被層層剝離，很難保證中央財政轉移支付不被鄉鎮以上的各級政府截留，那么鄉鎮的主要收入之一就存在不確定性，影響鄉鎮財政的平穩，對鄉鎮財政造成壞的影響。

1.4 鄉鎮出售土地產權的無法長期彌補財政赤字

出售土地產權緩解財政壓力是被逼無奈，據統計，出讓土地產權收入占鄉鎮財政收入比例從2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，可以看出鄉鎮政府對土地財政的依賴。但出讓土地產權并非長宜之計，土地財政實際是預支未來收益，因此鄉鎮政府面臨財政收入單一的風險，這不利于鄉鎮財政的長期穩定發展。

2 解決鄉鎮財政困境的對策

2.1 財政開源

鄉鎮財政的困境一部分原因是因為鄉鎮財政收入的不足，那么就必須改變造成財政收入不足的財政政策。應該將變革鄉鎮的稅收制度，將鄉鎮稅種分為主體稅和支柱稅。將范圍廣，收入穩定，流動性小的定為主體稅種，在取消農業稅的情況下，增加新的稅種，如建立資源稅、流轉稅、所得稅組合成的復合稅，擴大稅源。另外，調節中央和地方的共享稅比例，適當擴大地方的收稅比例，促進地方財政的良性發展。要利用農村資源，開發農村資源，只有經濟發展了，財政收入才會增加，科學的經濟政策，勢必促使財政的科學運行。

2.2 財政節流

明確劃分各級政府的支出內容，減輕基層財政支出的負擔。要科學的設置基層的政府機構和培養高素質的公職人才。避免機構和人員的冗多，造成財政資源浪費。強化鄉鎮財政的審計工作，反對“政績”工程，將錢花在門面上，造成財政負擔，切勿打腫臉充胖子。要計劃和審查鄉鎮財政的用途，確保錢用到對的地方。建立完善的監督制度，嚴厲打擊貪污腐敗，將政府負債規模作為政績考核的方式，將財政支出與經濟發展水平掛鉤，提高財政使用的效率，使財政發揮最大的作用。

2.3 財政引流

加大鄉鎮地區的財政轉移支付力度，促進鄉鎮地區的基礎設施建設。大多數鄉鎮經濟基礎薄弱，經濟發展緩慢。交通、通訊、電力等基礎設施發展緩慢，制約著鄉鎮經濟的發展。落后的經濟與公共需求的矛盾是鄉鎮的財政陷入惡性循環。因此加大對貧困鄉鎮地區的財政轉移支付，有助于發展農村經濟，刺激農村市場，增加收入，增加稅收，加快了經濟的發展，使經濟發展健康有序。

2.4 財政除舊

鄉鎮財政債務問題是鄉鎮的一大負擔，債務的長年累積壓垮了政府，嚴重影響地方經濟的發展，因此要努力化解鄉鎮的債務問題。第一，通過發揮地區優勢，大力發展經濟，穩定財政收入，解決政務債務問題。第二，要“量入為出，適度消費”有科學有計劃的規劃財政。第三，盡快解決多年的債務，清算陳賬，合理規劃未來。要合理的進行財政支付轉移，為地方財政分憂。

3 小結

鄉鎮財政對一個國家的經濟發展有重要影響，解決鄉鎮的財政問題，有助于國家經濟的平穩運行。及時解決鄉鎮財政困境，加大財政政策的改革，可以保證我國農業經濟的可持續發展。鄉鎮財政問題是長期形成的，要有耐心和決心解決好鄉鎮財政問題，促使鄉鎮經濟成為我國經濟發展的增長點，為我國經濟發展做出貢獻。盡管解決鄉鎮財政問題需要時間內，但是如果科學的認識問題，解決只是時間問題。