淺談我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理制度的發(fā)展
——以S省預(yù)算績(jī)效管理工作為例

文/王磊，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

預(yù)算績(jī)效管理是指政府部門(mén)或其他機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政預(yù)算支出情況進(jìn)行評(píng)價(jià)、指導(dǎo)的管理活動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)的40年時(shí)間里，我國(guó)財(cái)政改革工作一直在不斷推進(jìn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，通過(guò)多年來(lái)的試點(diǎn)與嘗試，今年國(guó)家公布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），可以說(shuō)是非常重要的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理體系的建立，對(duì)于深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

1 預(yù)算績(jī)效管理的基本理論

預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)在財(cái)政改革過(guò)程中提出的一個(gè)全新的概念。要正確理解預(yù)算績(jī)效管理，就需要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效預(yù)算等概念進(jìn)行分析和研究，明確各自的定義及相互關(guān)系。

1.1 績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效的定義是指：某一項(xiàng)工作開(kāi)展后產(chǎn)生的的結(jié)果以及執(zhí)行的效果，是一種對(duì)結(jié)果的反映。這種定義就包含了兩種內(nèi)涵：一種觀點(diǎn)將績(jī)效定義為一種行為，即為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而采取相關(guān)行動(dòng)的一系列行動(dòng)；另一種觀點(diǎn)將績(jī)效定義為一種結(jié)果，它反映的是一種對(duì)某一目的的實(shí)現(xiàn)程度或某一職責(zé)的履行程度。管理學(xué)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐中，“績(jī)效”的基本涵義是“成績(jī)和效果”，是結(jié)果和進(jìn)展情況的最后體現(xiàn)，是投入了要素之后的產(chǎn)出，付出了成本之后的收益，直接反映產(chǎn)出和結(jié)果的合理性、有效性，即效益、效率和效果情況。

預(yù)算績(jī)效是指：通過(guò)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行和實(shí)施，反映因預(yù)算的編制以及執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出和結(jié)果，也就是產(chǎn)生出效果、效益、以及效率。關(guān)于預(yù)算績(jī)效的進(jìn)一步闡述，1995年時(shí)學(xué)者芬維克就提出了被人們廣泛認(rèn)可的“3E標(biāo)準(zhǔn)”，即“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”、“效益性”。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，“公平性原則”又被引入其中，合稱“4E原則”，四個(gè)原則相互融合構(gòu)成了預(yù)算績(jī)效的完整內(nèi)涵。

1.2 績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算根據(jù)學(xué)界的觀點(diǎn)，并不是一個(gè)統(tǒng)一的定義。一般認(rèn)為：績(jī)效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，符合新公共管理所倡導(dǎo)的理念，適應(yīng)了政府部門(mén)改革的需要，并融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些概念，將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，以提高財(cái)政支出效率，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。

在實(shí)踐中，績(jī)效預(yù)算的實(shí)施，就是指政府職能部門(mén)分配財(cái)政資金時(shí)要按照預(yù)期目標(biāo)來(lái)進(jìn)行考量，并運(yùn)用具體、合理、規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)財(cái)政資金的使用結(jié)果、目標(biāo)的完成情況和取得的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行報(bào)告以及反饋的一種預(yù)算管理模式。

1.3 預(yù)算績(jī)效管理

預(yù)算績(jī)效管理，從字面上理解，就是對(duì)預(yù)算所開(kāi)展進(jìn)行的績(jī)效管理工作。預(yù)算績(jī)效管理是運(yùn)用績(jī)效管理的理論和方法運(yùn)用到預(yù)算管理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，達(dá)到以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以績(jī)效監(jiān)控為保障、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵的全過(guò)程預(yù)算管理模式。預(yù)算績(jī)效管理的根本目的是通過(guò)管理促進(jìn)資源配置的優(yōu)化，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務(wù)的水平。

1.4 預(yù)算績(jī)效管理與幾個(gè)概念之間的關(guān)系

1.4.1 與績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)系

預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)之間的關(guān)系非常密切。在我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作是推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展起來(lái)的基礎(chǔ)。可以說(shuō)預(yù)算績(jī)效管理的核心就是績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)也是我們?cè)趯?shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)最為重要的方法。

預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)又有所區(qū)別。首先，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵要大于績(jī)效評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)績(jī)效評(píng)價(jià)是在預(yù)算績(jī)效管理的框架體系之下開(kāi)展的一項(xiàng)具體工作。其次績(jī)效評(píng)價(jià)為預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障，而預(yù)算績(jī)效管理則為績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施提供前提和歸宿。也就是說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)是預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要組成部分，它反映部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的成果和效率；而預(yù)算績(jī)效管理是一種綜合體系，包括績(jī)效評(píng)價(jià)的管理理念和管理機(jī)制在內(nèi)，并在績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)進(jìn)行反饋和改進(jìn)，從而達(dá)到改善預(yù)算管理的目的，改進(jìn)預(yù)算分配決策。

1.4.2 與績(jī)效預(yù)算的關(guān)系

預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算是一種存在聯(lián)系但又相互區(qū)別的關(guān)系。

首先預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算在理念和方法上存在很多共通的地方，具體反映在以下幾個(gè)方面：一是都以結(jié)果為導(dǎo)向，以提高資金支出效率，改進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量為目標(biāo)；二是都對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，明確績(jī)效目標(biāo)后，根據(jù)具體指標(biāo)對(duì)完成的效果、程度和效率等進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋。

其次預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算又有著密切的聯(lián)系。從產(chǎn)生發(fā)展階段來(lái)看，先是由西方國(guó)家提出績(jī)效預(yù)算的概念，并在的實(shí)踐中得到了越來(lái)越高的重視；同時(shí)績(jī)效預(yù)算理論的實(shí)踐和發(fā)展，也進(jìn)一步加深了我們對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的理解，強(qiáng)化了有關(guān)績(jī)效管理的理念，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出建立一種基于績(jī)效管理的全新預(yù)算管理模式。因此可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理在一定程度上源于績(jī)效預(yù)算，同時(shí)又融入中國(guó)國(guó)情因素，豐富了相關(guān)內(nèi)容，推進(jìn)了我國(guó)預(yù)算管理的創(chuàng)新。

2 我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革進(jìn)程及預(yù)算績(jī)效管理產(chǎn)生的動(dòng)因

要分析我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的演變與發(fā)展，必須著眼于我國(guó)財(cái)政預(yù)算改革的進(jìn)程，因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)政府財(cái)政管理的重要組成部分，必須立足于財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，因此與財(cái)政預(yù)算改革的進(jìn)程密不可分。

2.1 我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算管理改革進(jìn)程

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，尤其是從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理工作不斷地進(jìn)行改革和深化，并形成了具有中國(guó)特色的公共財(cái)政管理模式和體系。我國(guó)財(cái)政管理改革經(jīng)過(guò)了數(shù)個(gè)重要階段，從分稅制體制確立（1994-1998年），到確立公共財(cái)政目標(biāo)的預(yù)算體系（1998年-2003年），再到確立和完善公共財(cái)政框架的財(cái)政預(yù)算體系（2003年至今），逐步建立起科學(xué)的預(yù)算制度和現(xiàn)代的政府管理制度。

從2003年起，財(cái)政部開(kāi)始推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，促進(jìn)財(cái)政支出效益的提高；2011年，提出了預(yù)算績(jī)效管理的概念，從單純事后績(jī)效評(píng)價(jià)走向完整的預(yù)算績(jī)效管理，明確要建立從預(yù)算編制到執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的目標(biāo)；2012年，制定并印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，系統(tǒng)提出了一攬子的目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)工作，從而推動(dòng)了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的全面開(kāi)展。

2.2 預(yù)算績(jī)效管理產(chǎn)生的動(dòng)因

預(yù)算績(jī)效管理可以說(shuō)是預(yù)算管理改革的產(chǎn)物。我國(guó)預(yù)算管理經(jīng)過(guò)了多個(gè)改革階段，從部門(mén)預(yù)算改革，到中央國(guó)庫(kù)集中收支改革，再到“收支兩條線”改革，最后到政府收支分類改革，逐步建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求、同時(shí)滿足公共財(cái)政需要的政府收支分類結(jié)構(gòu)，并初步實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的對(duì)接。

在這樣的背景下，預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)的預(yù)算管理改革，從“吃飯預(yù)算”到“辦事預(yù)算”再到“效率預(yù)算”，已經(jīng)完成了一系列的改良過(guò)渡，預(yù)算編制也從簡(jiǎn)單的“基數(shù)加增幅”到現(xiàn)在的按政府分類支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行精細(xì)化預(yù)算，取得了較好的成果。因此現(xiàn)在需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，是要提高資金的使用效率，建立良好的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。這就要在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，不斷完善公共財(cái)政體制，以預(yù)算的公共性為立足點(diǎn)，以明確責(zé)任為根本點(diǎn)，以提高資金效益為重點(diǎn)，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，促進(jìn)財(cái)政從行政控制向責(zé)任控制轉(zhuǎn)型，從以預(yù)算投入為主向重視產(chǎn)出、結(jié)果為主轉(zhuǎn)變。

3 S省預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

現(xiàn)以S省的預(yù)算績(jī)效管理工作相關(guān)文件及實(shí)施情況為例，分析一下目前預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的問(wèn)題和可改進(jìn)的方向。

3.1 現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理制度

通過(guò)S省財(cái)政局官方網(wǎng)站，目前可查詢到的最新預(yù)算績(jī)效管理制度，為2014年4月30日印發(fā)的《S省預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施辦法》。

該《實(shí)施辦法》共七章五十四條，從預(yù)算績(jī)效的組織管理、目標(biāo)管理、跟蹤管理和評(píng)價(jià)管理等各個(gè)方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，為加強(qiáng)預(yù)算管理、試行績(jī)效評(píng)價(jià)提供了依據(jù)，并使其具有可操作性。值得一提的是，《實(shí)施辦法》還專門(mén)制訂了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定了評(píng)價(jià)結(jié)果需要及時(shí)反饋，并根據(jù)反饋情況開(kāi)展整改工作，還要將評(píng)價(jià)和整改情況進(jìn)行公示，從而倒逼預(yù)算執(zhí)行部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理工作，達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)推動(dòng)預(yù)算管理的目的。

3.2 主要指標(biāo)

根據(jù)《實(shí)施辦法》，“績(jī)效目標(biāo)”進(jìn)行分級(jí)設(shè)置，分別設(shè)置“一級(jí)目標(biāo)”、“二級(jí)目標(biāo)”、“三級(jí)目標(biāo)”等。其中，“一級(jí)目標(biāo)”原則上不能調(diào)整；“二級(jí)目標(biāo)”可結(jié)合項(xiàng)目的具體情況適當(dāng)調(diào)整；“三級(jí)目標(biāo)”可根據(jù)項(xiàng)目的類別和特點(diǎn)進(jìn)行選擇填列。這與預(yù)算編制的分級(jí)設(shè)置相配套，以求達(dá)到“有預(yù)算即有目標(biāo)”的要求。

根據(jù)類型不同，還將目標(biāo)分為“產(chǎn)出目標(biāo)”、“效果目標(biāo)”和“影響力目標(biāo)”三類。

3.2.1 “產(chǎn)出目標(biāo)”：反映項(xiàng)目根據(jù)既定目標(biāo)計(jì)劃完成的產(chǎn)品和服務(wù)情況。可進(jìn)一步細(xì)分為：“數(shù)量目標(biāo)”、“質(zhì)量目標(biāo)”、“時(shí)效目標(biāo)”和“成本目標(biāo)”等。

3.2.2 “效果目標(biāo)”：反映與既定產(chǎn)出目標(biāo)相關(guān)的財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度，圍繞項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等方面設(shè)立相應(yīng)目標(biāo)。

3.2.3 “影響力目標(biāo)”：反映利益相關(guān)方對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出效果的滿意程度等。

多重分類目標(biāo)的設(shè)置，有利于促進(jìn)構(gòu)建起結(jié)果導(dǎo)向的公共服務(wù)體系，因?yàn)閱渭儚馁Y金的角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)具有片面性，無(wú)法反映一個(gè)項(xiàng)目取得的社會(huì)效益及產(chǎn)出結(jié)果的質(zhì)量，因此綜合的評(píng)價(jià)目標(biāo)具有重要的意義。

3.3 存在問(wèn)題及改進(jìn)方向

3.3.1 制度需要進(jìn)一步進(jìn)行建立和完善

隨著2018年國(guó)家全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作意見(jiàn)的公布，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了更高的要求。S省目前的預(yù)算績(jī)效管理工作的實(shí)施是基于2014年的《實(shí)施辦法》，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供的操作的依據(jù)，但是在預(yù)算績(jī)效管理中的約束及激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有涉及。今后可嘗試在這一方面進(jìn)行制度的建立和完善，從而推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展和實(shí)施。

3.3.2 以預(yù)算設(shè)目標(biāo)的情況比較普遍

目前S省下屬各部門(mén)與單位在預(yù)算編制階段，尚處于“以預(yù)算設(shè)目標(biāo)”的階段，雖然每個(gè)項(xiàng)目都設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)，但仍然重形式、輕實(shí)質(zhì)。這與長(zhǎng)期以來(lái)的重分配、重增量的觀念不無(wú)關(guān)系。因此這就需要繼續(xù)加大預(yù)算編制管理和培訓(xùn)宣貫，以目標(biāo)、結(jié)果為導(dǎo)向，建立起完善、明晰、有成效的預(yù)算體系。

3.3.3 績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行有待加強(qiáng)

目前S省預(yù)算績(jī)效管理主要的量化考核仍然是以資金執(zhí)行率來(lái)進(jìn)行，對(duì)資金使用后產(chǎn)生的效果進(jìn)行的評(píng)價(jià)較為片面，沒(méi)有系統(tǒng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。而且績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要仍以事后評(píng)價(jià)為主，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到及時(shí)調(diào)整預(yù)算、提高資金使用效率的目的。

因此建議今后在預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展時(shí)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效的過(guò)程評(píng)價(jià)和跟蹤評(píng)價(jià)，與審計(jì)、監(jiān)督工作相結(jié)合，在確保預(yù)算執(zhí)行的合法合規(guī)性的同時(shí)，提高資金的效率，提高政府提供公共服務(wù)的能力和水平。

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