國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)實(shí)施路徑研究
——基于浙江省金華市婺城區(qū)湯溪鎮(zhèn)的實(shí)踐

文/王紹華 黃梓楨 寧晶，浙江省中共金華市委黨校

2016年11月湯溪鎮(zhèn)被列入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)以來(lái)，湯溪鎮(zhèn)以“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，全面落實(shí)《浙江省金華市湯溪鎮(zhèn)（產(chǎn)城融合）新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》，加強(qiáng)對(duì)上溝通銜接，突出供給側(cè)發(fā)力，明確目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任分工，努力深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同融合發(fā)展和城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能共建共享，建成一二三產(chǎn)融合、山水田城相嵌、服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡、集聚輻射市際邊界地區(qū)的宜居宜業(yè)宜游特色小城市。一年多來(lái)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作扎實(shí)推進(jìn)。

1 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)現(xiàn)狀分析

湯溪鎮(zhèn)是第三批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、是金義都市區(qū)主軸線西部橋頭堡、是金華市首批五個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)之一、是金華西部的重要糧倉(cāng)和旅游開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，歷來(lái)是金華市西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療和文化中心。金華市區(qū)發(fā)展十大區(qū)塊之一的工業(yè)平臺(tái)，目前已引進(jìn)康恩貝、尖峰、迪耳等12家企業(yè)，總投資超50億元。小城市建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，鎮(zhèn)村面貌明顯改善。建成12個(gè)精品村、17個(gè)秀美村、71個(gè)潔美村，創(chuàng)建4個(gè)美麗宜居示范村、3個(gè)優(yōu)秀歷史文化村落和40個(gè)區(qū)級(jí)以上綠化示范村。九峰山、九峰溫泉、九峰牧場(chǎng)、寺平古村、鴿塢塔畬族風(fēng)情等旅游資源，串珠成鏈；登“九峰山、逛城隍廟、游古村落、品湯溪菜、觀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園”成為湯溪新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

2 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)存在的問(wèn)題與困難

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)籌難

從試點(diǎn)層面來(lái)看，湯溪鎮(zhèn)與其它試點(diǎn)地區(qū)一樣呈現(xiàn)出極高的熱情，也制定了相應(yīng)的試點(diǎn)實(shí)施方案（計(jì)劃）。但方案（計(jì)劃）“走一步算一步”，沒(méi)有形成整體的發(fā)展觀，特別是缺乏深入研究和長(zhǎng)久規(guī)劃。而且由于新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)涉及領(lǐng)域和內(nèi)容太多，發(fā)展和改革的內(nèi)容相互重疊，在操作層面難以把握，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)辦法不多。一些基層工作人員感嘆“老虎吃天，無(wú)從下口”，未來(lái)難以形成較多的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2.2 上級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)重視度不夠

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)市本級(jí)既沒(méi)有成立推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)湯溪新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的具體支持政策，象湯溪新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作實(shí)施方案涉及到的湯溪行政管理體制、財(cái)政體制、投融資體制、城市治理體系、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度等多方面改革，任務(wù)重、涉及面廣，對(duì)于此類問(wèn)題只有市委市政府才能協(xié)調(diào)解決。另，作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)湯溪鎮(zhèn)也存在嚴(yán)重的“等靠要”思想，寄希望于國(guó)家發(fā)改委、省市及開(kāi)發(fā)區(qū)政府給予特殊政策支持，缺少推進(jìn)試點(diǎn)的工作主動(dòng)性。比如，

2.3 重點(diǎn)不突出，未體現(xiàn)出地方特色和改革思維

湯溪鎮(zhèn)部分干部對(duì)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)的目的、任務(wù)認(rèn)識(shí)不夠清晰，甚至將日常工作與新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)混為一談，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)并未體現(xiàn)出先行先試的精神，也未體現(xiàn)出地方特色和改革思維，對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)作用方面的探索還停留在紙面。很多時(shí)候，當(dāng)上級(jí)工作任務(wù)下達(dá)的過(guò)于頻繁，或者是工作量過(guò)于繁重時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能將有限的精力放到上級(jí)任務(wù)指標(biāo)的執(zhí)行上。縱使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)大會(huì)小會(huì)都會(huì)提到新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)，但是卻缺少充足的時(shí)間和精力去實(shí)施。

2.4 城鎮(zhèn)建設(shè)用地和人才資金引進(jìn)等瓶頸制約依然突出

每年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)有限，難以滿足新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)剛性用地需求，嚴(yán)重影響了重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。用地難是調(diào)研走訪中聽(tīng)到最多的問(wèn)題。比如，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)缺乏。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因新增建設(shè)用地和農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)有限，造成了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的配套設(shè)施用地指標(biāo)欠缺。再比如，農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)集聚積極性欠缺。農(nóng)地的零散小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要規(guī)模化用地矛盾突出，造成一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目因無(wú)法集聚土地而擱淺。新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)，人才為要；建設(shè)“小城市”，資金為急。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得湯溪鎮(zhèn)與城市相比底子差、基礎(chǔ)弱，光靠自身力量，顯然無(wú)法完成新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)，必須引進(jìn)大量的社會(huì)資本和專業(yè)的技術(shù)人才。然而，與城市相比偏遠(yuǎn)的區(qū)位條件、落后的配套設(shè)施，再加上各地近期火熱的引才大戰(zhàn)，給新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)招資引資、招才引智工作帶來(lái)了更大的困難。湯溪許多獨(dú)具特色的優(yōu)質(zhì)資源，因缺乏外來(lái)資本的投入、專業(yè)人才的入駐，一直處在深山無(wú)人識(shí)，資源無(wú)法轉(zhuǎn)變成資本。另外，一些金融機(jī)構(gòu)雖有一些扶持新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)的資金政策，但因?yàn)楣逃械娘L(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，無(wú)法到達(dá)真正需要的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)中，一定程度上造成了資金引進(jìn)難。

3 湯溪鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)對(duì)策建議

3.1 優(yōu)化“小城市”規(guī)劃布局

科學(xué)合理的規(guī)劃是小城市建設(shè)的火車頭，對(duì)小城市發(fā)展具有引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。小城市建設(shè)必須結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，科學(xué)合理的布局，才能夠高效發(fā)揮其內(nèi)在多項(xiàng)職能。2016年，湯溪鎮(zhèn)被確定為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)，政策上的相對(duì)傾斜給小城市建設(shè)帶來(lái)很大的機(jī)遇。湯溪鎮(zhèn)要以此為契機(jī)，科學(xué)規(guī)劃“小城市”空間布局，打造具有鮮明特點(diǎn)的小城市品牌。一是立意要高。要把湯溪新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)放在金義都市區(qū)建設(shè)、浙中“三條廊道”建設(shè)及金華開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的大格局中統(tǒng)籌規(guī)劃布局。二是要立足實(shí)際。詳細(xì)了解全鎮(zhèn)的地理位置優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)等，在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)攬全局的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。

同時(shí)，城鎮(zhèn)規(guī)劃中要重視公民的參與。公民本身是黨委政府服務(wù)的對(duì)象，對(duì)當(dāng)?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)的規(guī)劃決策擁有知情權(quán)和建議權(quán)。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該通過(guò)各個(gè)渠道廣泛傳播城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的構(gòu)想，動(dòng)員社會(huì)各界為城鎮(zhèn)規(guī)劃建言獻(xiàn)策，提供意見(jiàn)建議，讓老百姓以主人翁的姿態(tài)親自參與和支持自己所居住城鎮(zhèn)的未來(lái)的規(guī)劃建設(shè)。

3.2 加強(qiáng)銜接積極爭(zhēng)取各方面的支持

推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，離不開(kāi)相關(guān)配套政策的支持，湯溪鎮(zhèn)是金華地區(qū)唯一的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)，市本級(jí)以及開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)加大對(duì)湯溪的政策支持力度，建議市委市政府主動(dòng)對(duì)接國(guó)家及省發(fā)改委，爭(zhēng)取上級(jí)部門(mén)對(duì)湯溪試點(diǎn)工作的政策支持；市委市政府及開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)盡快出臺(tái)相關(guān)配套政策，建立政策支持“直通車”制度和政策落地“綠色通道”，督促相關(guān)政策在湯溪落地。比如，謀劃包裝項(xiàng)目申報(bào)新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)建設(shè)基金、積極爭(zhēng)取省市政府專項(xiàng)安排用地指標(biāo)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。湯溪鎮(zhèn)也要借助試點(diǎn)開(kāi)展的有利契機(jī)，緊緊抓住國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的有利政策和機(jī)遇，根據(jù)城市規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化相關(guān)規(guī)劃，編制項(xiàng)目規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，積極與相關(guān)部門(mén)溝通和銜接，及時(shí)了解政策動(dòng)向，爭(zhēng)取國(guó)、省、市在項(xiàng)目和資金上的支持。

3.3 健全完善試點(diǎn)工作推進(jìn)機(jī)制

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。成立金華市本級(jí)層面的指導(dǎo)小組和金華開(kāi)發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)湯溪試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最好能將將湯溪試點(diǎn)工作列入金華市本級(jí)全面深化改革年度重點(diǎn)項(xiàng)目。湯溪鎮(zhèn)也建立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的組織實(shí)施和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，及時(shí)協(xié)調(diào)試點(diǎn)工作中遇到的各種問(wèn)題，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共促的工作機(jī)制。二是落實(shí)工作責(zé)任。開(kāi)發(fā)區(qū)及湯溪鎮(zhèn)要對(duì)規(guī)劃的試點(diǎn)工作任務(wù)進(jìn)行分解，建立具體工作班子，并明確試點(diǎn)工作任務(wù)的重點(diǎn)，要以試點(diǎn)工作任務(wù)的重點(diǎn)作為試點(diǎn)工作主要突破口。三是強(qiáng)化引導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化工作合力。強(qiáng)化大局觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成合力。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部專業(yè)培訓(xùn)，提高駕馭新型城鎮(zhèn)化的工作能力和水平；加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的專業(yè)培訓(xùn)，建設(shè)一支高水平、高素質(zhì)的規(guī)劃建設(shè)管理人才隊(duì)伍；建立人才激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作中的重要作用；加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和廣大黨員的模范帶頭作用；充分利用各種媒體，加大宣傳力度，在全社會(huì)形成關(guān)注城鎮(zhèn)化、參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的濃厚氛圍。

3.4 體現(xiàn)發(fā)展?jié)摿εc鮮明地方特色

湯溪鎮(zhèn)為何能列入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，成為金華地區(qū)唯一的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)，除了“得天獨(dú)厚”的區(qū)域中心地位和“積淀深厚”的人文底蘊(yùn)，得益于①2003年設(shè)立的金西經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。金西開(kāi)發(fā)區(qū)目標(biāo)定位是以發(fā)展工業(yè)為主，旅游商貿(mào)相配套，建設(shè)成為一座現(xiàn)代化新興的工業(yè)城市。經(jīng)過(guò)十五年的發(fā)展，特別是2013年10月，金華市委、市政府決定將金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和金西開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行整合，湯溪鎮(zhèn)由金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)全面托管，在保持行政區(qū)劃不變的前提下，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)明顯，產(chǎn)城融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)新突破。2017年規(guī)上企業(yè)43家，實(shí)現(xiàn)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值36.98億元，規(guī)上工業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值12.63億元，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資9.01億，其中工業(yè)投資7.69億。產(chǎn)業(yè)園以大健康、大農(nóng)業(yè)、大文化、大旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。健康生物產(chǎn)業(yè)園是金華開(kāi)發(fā)區(qū)3個(gè)千億萬(wàn)畝產(chǎn)業(yè)平臺(tái)之一、金華市區(qū)發(fā)展十大區(qū)塊之一的工業(yè)平臺(tái)，目前已引進(jìn)康恩貝、尖峰、迪耳等12家企業(yè)，總投資超50億元，“宜業(yè)、宜居、宜游、宜商”的小城市已顯雛形。②湯溪鎮(zhèn)是金華地區(qū)的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、強(qiáng)鎮(zhèn)，農(nóng)村風(fēng)貌保存較好，是實(shí)踐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展絕佳范本，而國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作都是圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一主題展開(kāi)。湯溪鎮(zhèn)的另一大特色，則是其“積淀深厚”的人文底蘊(yùn)。湯溪?dú)v史悠久，文化底蘊(yùn)深厚。姑蔑國(guó)國(guó)都、古婺州八縣之一的湯溪縣城所在地，擁有500多年縣治歷史。“千年古剎”九峰禪寺，被人們譽(yù)稱為“江南第一廟”的城隍廟，“中國(guó)歷史文化名村”寺平古村；省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)厚大“搶頭杵”，市級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“婺城擺勝”、“婺城茶罐窯燒制技藝”、“寺平村古建筑營(yíng)造技藝”等一批重大文化資源；等等。因此，我們認(rèn)為湯溪鎮(zhèn)以及金華開(kāi)發(fā)區(qū)要深化新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)的目的、任務(wù)的認(rèn)識(shí)，針對(duì)湯溪發(fā)展現(xiàn)狀，圍繞“人”“地”“錢(qián)”“權(quán)”“體制”等問(wèn)題，突破發(fā)展瓶頸制約，創(chuàng)新體制機(jī)制，特別是要針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題尋求解決方案，進(jìn)而全面推開(kāi)。比如說(shuō)，建立多元化可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)投融資機(jī)制；改革完善農(nóng)村宅基地制度；探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式；綜合推進(jìn)體制機(jī)制改革創(chuàng)新等。總之，湯溪的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)要顯現(xiàn)出鮮明的地方特色和先行先試的特點(diǎn)。

3.5 推進(jìn)行政管理體制改革

一是推行“大部門(mén)”制改革。湯溪鎮(zhèn)實(shí)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)21個(gè)、事業(yè)單位11個(gè)，開(kāi)發(fā)區(qū)部門(mén)派駐湯溪分局6站、所3個(gè)。建議開(kāi)發(fā)區(qū)將開(kāi)發(fā)區(qū)派駐部門(mén)中的住建分局、國(guó)土分局、水利分局等單位，下放給湯溪鎮(zhèn)管理，并按照“黨政機(jī)構(gòu)合一”、職能相近部門(mén)合并和打破上下對(duì)口的原則，與湯溪鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位進(jìn)行合并，組建“大部門(mén)”機(jī)構(gòu)，并編制完成“大部門(mén)”三定方案，推行一部多責(zé)、一人多用的行政管理新模式。二是探索工業(yè)園區(qū)和行政區(qū)合署辦公。進(jìn)一步深化金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)全面托管金西片區(qū)的體制機(jī)制，整合原金西開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源和以湯溪鎮(zhèn)行政資源，加大市本級(jí)和開(kāi)發(fā)區(qū)授權(quán)力度，實(shí)現(xiàn)金西片區(qū)“一站式”服務(wù)，提升行政審批效率。

3.6 創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制

發(fā)揮財(cái)政資金主導(dǎo)作用，重點(diǎn)投向盈利能力弱的公益性項(xiàng)目，加強(qiáng)與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)合作，加快農(nóng)村金融改革，成立新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)投資基金；引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)暨“小城市”建設(shè)領(lǐng)域，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的公用事業(yè)市場(chǎng)體系；加快鎮(zhèn)級(jí)融資平臺(tái)建設(shè)，設(shè)立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)償債基金。比如，浙江寧波設(shè)立鎮(zhèn)級(jí)獨(dú)立金庫(kù)，明確轄區(qū)土地出讓金凈收益除上交國(guó)家和省以外部分全額留存；義烏市鼓勵(lì)8家國(guó)企投資建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，引導(dǎo)村民入股并參與經(jīng)營(yíng)，打造出10條精品旅游線路。