公開招標面臨的主要風險及應對措施

文/慕棟，中國石化管道儲運有限公司機關企業管理處招標辦公室

招標分為公開招標和邀請招標，我國《招標投標法》規定,公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標。公開招標隨著社會經濟的進一步發展，已經成為企業工程采購中一種十分重要的采購方法。

1 公開招標的背景和優缺點

1.1 公開招標的背景

在國際上，招標通常都是指公開招標，在某種程度上，公開招標已成為招標的代名詞。招標最早起源于英國，至今已有200多年的歷史了，它是社會經濟發展到一定階段的必然產物，是保證市場公平競爭的重要手段，被廣泛認為是一種能科學合理的利用資金、有效養活項目風險投資的采購方式,因而得到了普遍應用[2]。

中國的招標起步較晚，上世紀八十年代才逐步發展起來，進入2000年以后，發展較為迅速，中國在2017年12月27日重新修訂了《中華人民共和國招標投標法》,中國石油化工集團依據新的招投標法，重新制定了《中國石化建設工程招標投標管理規定》中國石化建〔2 018〕263號文，從而緊密的貼合和適應了快速發展的招投標形勢，為進一步更快、更好的做好企業內部招標工作提供了重要的支撐和依據。

1.2 公開招標的優缺點

萬事萬物都有它的兩面性，有它好的一面，也有不好的一面。就像食物中有好吃的食物，也有難吃的食物；人類中有好人，也有壞人；人有理智的時候，也有不理智的時候，總是相對存在。公開招標也是一樣，有它的優點，也有它的缺點。

1.2.1 公開招標的優點

公開招標是目前最具競爭性的招標方式，是招標人通過事先發布招標公告，明確采購的條件和要求，在同等條件下吸引眾多的投標人進行平等競爭，按照事先規定的程序并組織技術、經濟等方面專家對參與投標的投標人進行綜合評審，從中擇優選定項目中標人的行為過程，其實質是在公平、公開、公正的基礎上，以較低的價格獲得最優的貨物、工程和服務[3]。因參與投標的投標人數量最多，程序也是嚴格和標準化的，從某種程度上來說，這有利于招標人防范風險，確保招標效果。競爭足以讓招標人從眾多競爭對手中選擇合適的中標人，并獲得最佳的競爭利益；它也可以為承包商提供一個相對公平的競爭平臺，招標單位可以有更多的選擇，這有利于降低工程成本，縮短工程工期，保證工程質量；它還可以在一定程度上消除腐敗。因此，許多國際采購都采用這種方法。

1.2.2 公開招標的缺點

公開招標往往是承包商數量多，招標工作量大，組織工作復雜，需要投入更多的人力物力，成本相對較大，招標過程耗時較長。根據《中華人民共和國招標投標法》，公開招標自招標文件發出之日起至投標人提交招標文件截止之日止不得少于20天，也就是說，僅此一個環節至少需要20天，加上投標文件的編制時間、工程項目計劃、方案的審批時間，特別是公開招標招標文件的編制一般都比較復雜，需要各部門配合完成，初稿完成后還需要經過幾次審查和修改，總體花費的時間就可想而知了。

但在實際工作中，公開招標的項目常常是工程大項目，前期的工程立項、方案、計劃報批等，已經花費了較長時間，到了招標這一環節時間就已經比較緊了，需要盡快完成，這就造成了和公開招標所需時間比較長相矛盾。

2 公開招標風險分析

2.1 招標文件編制前存在的風險

在確定了要公開招標的工程項目后，招標文件開始編制前，首先應對此項目的市場環境做出調查分析，了解該項目的市場規模、市場容量、供求比例、潛在投標人數量等。經過調查分析，招標人可初步判定該招標項目的成本和價格，大致確定潛在投標人數量，初步設定投標人資格要求，也可以初步總結出該項目主要投標人的相關情況。但是如果招標人沒有對市場環境進行分析，就開始著手招標文件的編制，容易導致招標文件里資格和條件的設定與現實情況有較大的偏差，同時也可能使真正有資質、符合要求的投標人無法參與投標，從而大大限制了市場競爭，嚴重影響招標預期要達到的效果。以中國石化管道儲運有限公司為例，在編制招標文件前，市場環境調查分析往往由項目部或者工程管理部門進行，但由于客觀上的原因和信息不通暢，結果并不盡如人意，這就導致招標人缺乏選擇和評標標準全面性的風險，有時由于不同的工程項目和其具有的特殊性，可選擇的潛在投標人也較少，一定程度上加大了招標人尋找到符合條件投標人的難度。

另外，公開招標從工程項目的立項、報建、招標方式的選擇應用、公告的發布、開標、評標以及招標文件的備案等一系列環節和步驟，國家和公司層面都有嚴格的規定和時間限制。每個工程項目又都具有不同的特點，在這種嚴格的條件下，并不能完全保證各個工程項目與政策制度相適應，因此業主方面臨著部分招標程序并不能完全符合法律、制度規定，因而導致投標人投訴和無法按預期的計劃開展工作等一系列風險。

2.2 招標文件編制階段存在的風險

公開招標的招標文件編制一般都比較復雜，需要各個部門密切配合，共同協作完成，其編制質量對最終的招標結果有著很大的影響。

在招標文件開始編制的時候，施工圖紙、工程量清單等一般都已制作完成并作為招標文件的一部分，等招標文件編制完成后一起發布。施工圖紙是由設計部門完成的；工程量清單是由造價部門完成的；招標文件中對投標人單位和人員的資質要求、項目質量要求、合同主要條款中的技術規格、標準等是由業主方提供的。應該說，招標文件編制從設計圖紙就已經開始了，是由業主方、設計部門、造價部門一起參與完成，其中任何一個環節出了問題，都會影響招標文件的編制質量，從而使招標結果面臨著一定的風險。

另一方面，招標文件是投標人編制投標文件的唯一重要依據，其中的合同部分是定標后中標人和業主方的簽約依據，如果合同中的約定內容、工程款付款方式等有問題，無疑也會給該工程項目的實施帶來一定的風險。

2.3 評標階段面臨的風險

在公開招標項目的評標階段，各個評標專家都是從系統中全國各地隨機抽取的，這就不可避免的會出現因為個別評標專家實際評標工作經驗不夠豐富、實際業務能力不強，或者主觀上的原因，有時很難對投標人制作的投標文件做出公正合理的評判，從而出現偏差，無法達到公開招標的最佳效果。

另一面，因為評標專家都是從外地來的，需要在評標前一天晚上住宿到賓館里。有的投標人甚至派出人員在評標的前一天蹲守在賓館前臺，觀察來賓館住宿登記人員，想方設法搞清楚來評標專家的姓名和聯系方式，私下里送禮拉關系，妄圖左右評標專家的打分，從而達到中標的目的。

2.4 投標方存在的風險

在公開招標中，投標方存在的風險也是比較多，弄虛作假時有發生，主要體現在以下幾個方面：

2.4.1 投標人隱瞞真實信息并偽造投標人信息，以符合招標項目的要求，參與競爭。

如偽造、篡改各種許可證，甚至偽造尚未取得的許可證，此種情況發生在來自社會上的投標方比較多，中石化內部幾乎沒有。而且自中石化實行全流程電子招標以后，各種許可證、證件需掃描上傳到計算機上，紙質投標文件只作為存檔用不再開啟，這些都無形中增大了辨別各種證件真偽的難度。

造假的投標人的資質、業績、財務狀況與實際該投標企業的壯況存在著很大的差異。有些投標人直接偽造實際根本不存在的業績，還有的投標人提供的項目經理、技術負責人的資格證和業績、社保證明等也是虛假的，而這些經常是初步審查中的必過項，要辨別這些信息的真偽，因為缺乏相關的渠道和有些平臺的信息現在還沒有打破壁壘完全共享，致使辨別的難度大大增加，有些混水摸魚過關的投標人無疑會給招標人增加一定的風險[4]。

2.4.2 暗地里通過租借或其它不法渠道獲得本身并不具有的資質,冒名頂替進行投標。

雖然我國法律規定要求不能將本企業具有的資質、資格等轉讓或者借給他人。但是今天的工程行業內競爭非常激烈,又是一個需要大量人員才能開展工作的行業,一些企業為了壓縮人力成本,許多都不給企業內的工作人員繳納社會保險,只給少部分的管理人員繳納。例如，一家投標人企業資質是施工總承包一級，號稱每年企業的利潤能達到好幾億，實際該企業中可能原有的工作人員也就數十人左右，剩余的大部分施工人員、管理項目的人員并不屬于該企業的真正職工，管理項目的人員可能是社會上的其他人員，在信息平臺或網絡上看到工程招標，然后私下里找到該企業，以1%的工程總價談好掛靠費價格，運用這種租借的方式獲得自己想要的投標資質，在此過程中，買方和賣方共同作假，相互配合，使得招標人或招標代理機構很難對這種掛靠資質進行認定。

2.4.3 投標活動中圍標、串標、陪標行為時有發生，形式上更是“五花八門、百花齊放”。

公開招標的工程項目一般金額都比較大，在利益的驅使下，圍標、串標、陪標行為不時發生，經認定的就有100多種表現形式[5]。這種行為不僅損害了其它正常投標人的利益，違背了公開、公平、公正的原則，嚴重破壞了有序的市場競爭環境，還給業主方帶來了很大的風險。

雖然我國的法律和公司的規章制度都對這種不良行為的認定標準和處罰措施作了規定，但在實踐中還是有不少從業人員會明知故犯。當然，有的從業人員是在沒有正確認知的情況所為的，自己明明是在圍標、串標或陪標，卻渾然不知。主要體現在投標人與招標人之間、投標人之間、投標人與評審專家串通，例如：投標人直接或間接從招標人或招標代理機構，獲得其他投標人的相關情況，并修改自己的投標文件；投標人之間在開標前私下里相互協商，確定某一投標人中標，中標后給予其它投標人好處；投標人事先跟評標專家打招呼，評標專家在評標時，發現該投標人制作的投標文件中明顯存在不符合招標文件的規定，而不予指出等。

3 風險應對措施

以上情況都是在公開招標中會遇到的主要風險，要避免風險，就要采取有效的應對措施，主要有以下幾點：

3.1 加強招標各相關部門的管理，設立市場環境調查分析部門。

如前所述，公開招標從開始到結束，是各部門共同協作配合才能完成的。這就要求必須加強各相關部門的管理和協作，制定相應詳細的規章管理制度，并切實落實執行。

現在，管道儲運有限公司的實際情況是大型工程項目招標文件的編制由招標代理部門最后完成，但招標文件中許多重要的部分都是由其它部門提供的，如設計圖、投標人資質、投標報價、造價、合同部分等。實際招標代理部門起到了一個組裝的作用，就像搭積木，各個部分的積木都有了，最后把它搭建起來。但如果任何一塊積木有問題或損壞了，都無法完成一件合格的作品。另一方面，如果要找一個法律、造價、經濟各方面都精通的人，顯然是非常困難的。即使有這樣的人，也要和各個部門相互配合才行，例如業主方提供的技術標準、合同的要求等。當然，招標代理部門的作用和工作也是非常重要和繁重的，負責招標文件最后的把關，如要及時發現招標文件中資質設置不當、前后矛盾等各種錯誤，合理調整、規劃時間、進行開評定標等。

在項目部或工程部設立市場環境調查分析部門，做到從工程項目立項就開始跟蹤分析，同時建立相應的規章制度。在招標文件開始編制前完成市場規模、市場容量、供求比例、潛在投標人數量等的分析，這樣就可以起到事半功倍的效果，還可以有效防止流標的產生。

3.2 采取有效措施，切實加強招標文件編制質量。

明確夯實各部門職責，力爭各部門提供的材料一次到位，避免反復修改。這就要求各部門自身要建立關于招標文件的規章制度，提供的材料本部門內進行認真的審查、復核。例如業主方或項目部一般要提供招標文件中的工程資質要求、項目質量要求、合同中的主要條款、技術規格、標準等信息，這就要求這兩個部門根據相關的規章制度，按造時間節點要求，按時、保量的完成要提交的材料，內部對完成的材料要進行復核、審查，這樣最后提交到招標代理機構后，材料的質量是有一定保障的，就能有效避免招標文件需要反復溝通修改而導致延遲時間，提高工作效率。其它設計部門、造價部門等也因以此類推，保證提供的圖紙、數據的準確性。

招標代理部門對于重點、大型工程項目，招標文件編制過程中或完成后應組織各部門專家進行會審、審查，對發現的問題及時修改調整，確保高質量的完成招標文件的編制[6]。

3.3 細化評標專家庫，全面提高評標專家業務水平。

建議對中石化評標專家庫里的專家進行細化，對每次評標專家的評審工作進行打分評比。對口碑好、評標水平高、業務能力強的專家，適當提高評審費和增加評審機會，進一步提高優秀評標專家的工作積極性和榮譽感；對一定周期內評審工作打分低或不合格、口碑差、業務能力低的評標專家可以減少評審費或者取消當年度評標資格。

建議對專家庫里的所有有資格參加評標的專家，定期進行分批次素質業務培訓，培訓內容可以包括評標的各個方面和法律規章制度，全面提升評標專家的綜合業務水平；加快推進全面普及遠程異地評標，這樣可以有效降低公開招標的評標費用，專家可以不離開自己居住的城市或選擇就近地點進行評標，有效杜絕投標人接觸評標專家的機會。

3.4 加快投標人信息化建設，未雨綢繆，充分重視人工智能對公開招標的影響。

加快全公司甚至全國的投標人信息化建設，包括投標人動態信息庫、投標人評價體系等。投標人動態信息庫包括該企業具有的資質、歷次投標信息、業績等，并動態更新，打破平臺壁壘，實現互聯互通，投標報名和專家評審時對于實際不符合要求的投標人能夠自動報警對比顯示。加快建立投標人信用評價體系，對各投標人在投標過程、中標人工程實施階段、誠實信用等方面進行打分，對投標人實現有效監督。投標人信息化建設完成后，將有效杜絕各類投標人不法行為，如有投標人造假各類資質、許可證、業績等，系統將自動報警或很快被查出，并在信用評價體系中記錄打分，使得各造假投標人“知難而退”。

另一方面，當今世界，人工智能席卷全球，中國的無人駕駛汽車已經開始上路實驗，有科學家預測，5-10年內人工智能技術將成熟完善，對各行業的影響將是深遠的，對招投標行業的影響也是不言而喻的。試想一下，公開招標的初評條件都是硬杠杠，符合就通過，不符合就否決，不久的將來，運用人工智能技術，把各投標人的投標文件資料輸入電腦智能判別，以前人工需要1-2小時才能完成的初評，可能幾秒鐘結果就出來了，甚至開評標全過程都由人工智能控制，從開標到定標，幾分鐘結果就出來了，將極大減少開評標成本和提高工作效率，各類不法現象，如圍標、串標、陪標等，在全國數據聯網互通和人工智能的辨別下，將無所遁形，并且評標結果客觀公正，杜絕了人為錯誤。

建議應從集團公司層面高度重視，密切跟蹤人工智能技術，可以設立科研項目和相關大學搞合作研究，走在這一領域的前列。

3.5 以人為本，大力加強道德品質建設。

加強道德品質建設，努力提高自身和從業人員的道德水平，是避免公開招標各類風險的基礎和關鍵。人組成了社會，每個人都是社會里的一個細胞，無論什么樣的技術和機器表面看都是由人發明和控制的，如果掌控這項技術和機器的人道德品質不行，就會出問題，比如核能技術，掌握在道德品質高、好人的手里就能造福人類；掌握在道德品質差、壞人的手里就會給人類帶來災難。如果在招投標行業里，無論是招標人還是投標人，其中的從業人員道德品質都到了一定的高度，那么他就會自己管自己，自己約束自己，他們自己就會做好，從而使各類風險消失于無形；反之，如果從業人員普遍道德品質差，即使技術再發達，法律規章再完善，他們也會想方設法鉆空子、尋找可乘之機。

要想提高自身和從業人員的道德水平，不僅需要自身的努力，更離不開國家和公司層面的大力倡導和支持。例如，開展從傳統文化中汲取精華活動、開展道德模范評比活動、把道德品質水平作為員工考核的重要部分、提拔領導干部的前提和重要條件等。

4 結語

綜上所述，是公開招標面臨的主要風險和相關應對措施，我們應時刻保持對其中存在的風險和問題的清醒認識，多措并舉，把各種風險和問題消滅在萌芽狀態，促使招投標工作變得更加科學化、有序化與規范化，以便工程項目順利實施，從而實現共贏。