日本財政預算管理體制的分析與啟示
——以縣級政府為例

文/曹利娟，中共中央黨校研究生院

政府預算是政府的年度財政計劃，它詳盡說明國家財政收入和支出的具體事項，體現了一國經濟發展狀況同時表明國家政策導向。預算編制的科學透明約束有力才能滿足國民經濟發展的需要和保障人民生活的需求。尤其是我國正處于全面深化改革階段，更迫切需要良好的預算制度，才有助于我國實現兩個一百年的奮斗目標。日本的預算管理體制值得我國借鑒，為此詳細介紹日本的財政制度以期得到某些啟示。

1 日本政府的組織結構

日本屬于地方自治的單一制國家，其政府結構分為中央、都道府縣和市町村三級。根據《地方自治法》規定，都道府縣和市町村均為地方政府。截至2009年4月1日，日本共有47個都道府縣，其中，1都（東京都）、1道（北海道）、2府（京都府、大阪府）、43縣，以及1777個市、町、村。日本通過《地方自治法》規定自治團體的相應權力，包括立法權、行政權和財政權，但中央政府的手伸得更遠。都道府縣介于中央與市町村中間，可以對基層自治團體進行指導。

2 日本地方政府事權與支出責任劃分

日本的財政機構設置與政府設置相對應，一級政府對應一級財政。各級政府獨立征稅，都有獨立的財政預算，由本級議會批準。由于地方政府承擔的事務較多，日本有“大地方政府”之稱。

日本各級政府的事權劃分基本上是遵循“夏普三項原則”而進行的。日本地方政府的事權與職責范圍的界定具有法制性，在諸如《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律中有明確的界定。都道府縣和市町村在法律地位上相互獨立，類似于平級關系，都各自執行法律賦予的職能。但實際上，都道府縣可以對市町村的工作給予指導和建議，并對有關事項予以批準認可。除了外交、國防等關系國家全局由中央政府負責的職責外，日本地方政府財政支出主要放在有關地方發展與提高居民生活質量的項目上。市町村是基礎行政單位，主要承擔與民眾生活息息相關的一般事務，公共基礎設施方面包括城市規劃、街道管理、城市公園維護以及下水道問題等；教育方面包括為保育園、幼兒園、小學、初中提供保障；福利方面包括兒童福利、國民健康保險、護理保險、衛生保健等；其他還有消防、戶籍等事務1。

3 日本縣級政府預算編制過程的特點

日本的市町村與我國的縣級層面相當。特此選取近畿地方的大阪市、中部地方的名古屋市以及北海道地方的札幌市為例，考察日本縣級政府在預算管理方面的制度。

3.1 預算編制程序規范，預算審議能廣泛聽取各方意見

日本的預算財年是從每年的4月開始，到第二年的3月結束。日本縣級財政預算會公布詳細的預算編制過程，并且預算編制時間長達4個月。每個市的預算流程相差不多，基本是在每年的10月上旬發布預算通知，各部門在10月下旬提交有關預算報單等。根據中期財政收支預算編制方針確定向各部門的財源分配。11月上旬或中旬，市政府的每個市政辦公室都會向財政局索取預算，公開各部門預算請求內容。在1月上旬、中旬，財政局發布評估公告、市長審查預算請求的內容并準備預算提案。2月—3月，發布預算提案，召開議會審議預算案，最后預算將由議會投票決定。如果認為預算有問題，可以對預算進行更改，追加更正預算，這也得由縣議會投票，通過議決才行。

3.2 預算信息公開充分，預算管理透明度高

根據《確保預算形成透明度和反映市民預算意見的條例》，名古屋市在11月21日至12月20日期間會廣泛征集市民對于預算的意見。市民可通過郵件、傳真或電子郵件進行反饋。整個預算編制過程是對公眾公開的的。不僅公開預算的內容，也披露財政部門的評估公告內容和市民的意見。名古屋市會將通過城市網站（http://ww w.city.nagoya.jp）發布信息以及在區政府信息角、市民信息中心（會給出詳細的地址）張貼信息來披露。

3.3 預算編制詳略得當，易于理解

基本上每個市公布的財政年度預算概要都多達幾十頁甚至上百頁。公布的財政預算會列明各個部門的主要業務預算金額以及每個部分用于何種業務內容，還列明與上一年度的比較，這讓公眾對于金額變化一目了然。例如，沖繩縣的財務報表根據企業會計的思維方式公布本縣的財務狀況，并善于用扇形圖、柱狀圖等各種表達形式讓市民便于理解，旨在提高行政和財務管理的透明度，更加適當地履行責任。

以名古屋市為例，其2018年度預算編制情況先介紹總體想法。2018年的名古屋市財政中，市稅是稅收收入的根基。由于地價變動、義務經費增加，其財政狀況較為嚴峻。為此，有必要進行內部管理事務、公共設施整改等財政改革，確保財源。在處理行政和進行財政改革的時候，將重新審視無效的企業，會考慮到效率較低的事業，轉向更加有效的事業，以確保全體市民的整體服務。特別是在實施新增項目和擴大項目的同時，增加支出或減少收入的，原則上有必要取消必要的資源，取消或審查現有的行政項目，確保收入等。將通過對現有事務事業的廢除、修改或確保稅收等來確保所需的財源。

4 日本縣級政府的收支狀況

在稅收管理權限上，日本是中央集中立法制度，其稅收立法權掌握在中央手中。地方政府沒有權力設置稅種，其稅收權限由中央立法所規定，但對于部分地方稅有一定的機動調整權限。雖然地方稅課稅選擇權和稅率選擇權下放地方政府，但實際情況表明各地方政府真正課稅的稅種和稅率基本上是一樣的。混合體制的日本在稅收權限設定分配上充分體現了集權與分權的相互結合。

地方稅的稅種很多，合計可達30余種。市稅是日本縣級政府的核心收入。不僅在確保財政資源方面，而且從稅收負擔的公平性的角度來看，縣級政府應該根據該計劃的目標充分利用應稅對象。除此之外，還公布了城市擁有的商品，商品，印刷品（城市財產）等公共財產，并積極實施發布或發布私營經營者等廣告的廣告業務，努力通過員工的創造性聰明才智獲得新的財務資源。

以名古屋市為例，名古屋市2017年度一般會計預算為11712億日元，占總預算的43.6%；公營企業會計預算為4332億日元，占總預算的16.2%；特別會計預算為10794億日元，占總預算的40.2%。下面將重點說明一般會計收入和支出。

11712億日元的一般會計預算總收入中，自主財源占60%，包括市民稅5111億日元，市民使用設施的使用費和手續費475億日元，貸款返還金和彩票收入等各種收入1246億日元，收款等196億日元；依賴財源占40%，包括地方讓與稅1302億日元，地方交付稅70億日元，國庫支出金2512億日元，市政債券776億日元，地方特別交付金等24億日元。

其中市民稅又可細分為個人市民稅1626億日元、企業公民稅61 10億日元、固定資產稅2067億日元、輕型汽車稅24億日元、城市煙草稅173億日元、營業稅160億日元、城市計劃稅450億日元。由于自主財源不能完全滿足所有開支，所以需要從國家和縣層面收取資金作為補充。國庫支出金作為特定事業的財源，較其他兩者比重大。為了支援市民生活、振興地區經濟，并為將來的地區經濟發展提供幫助，名古屋市從2012年度起將市民稅的稅率下調5%。在2017年度，預計減稅117億日元。

名古屋市自主財源比率自2010年度以來已經下降至70%以下，2017財年則為60.0%。所謂自主財源，是指市稅、使用費、手續費等市可以自主決定的財源。理論上說，其所占比例越高，越可以穩定、自主地管理財政。但針對名古屋市這種比例下降的現象，并不能說是其財政管理的不好。而需要思考的是為什么自主財源的比例是下降的呢？比較2016年的數據可以發現，2017年依賴財源的增多是由于地方讓與稅增多了4.3%。地方讓與稅主要用于某些地方基礎設施建設。可能名古屋2017年加強基礎設施建設，所以此類收入多了。地方交付稅制度作為日本財政平衡制度的核心，可以很好地平衡地方政府財政能力的差異。但是名古屋市的地方交付稅才70億日元，僅占總收入的0.6%，這也從側面反映出名古屋市政府的財政能力較強。比較一下大阪市，它2017年的地方交付稅達831億日元，快接近地方讓與稅889億日元的金額。這從一個側面也反映大阪市政府的財政能力不如名古屋市政府。

名古屋市2017年度的支出包括：公民福利與健康4845億日元，城市安全和環境1022億日元，公民的教育和文化1763億日元，維護城市地區1323億日元，市民的經濟920億日元，人權和市民服務546億日元，償還市政債券1293億日元。從2008年4月1日起，消費稅率從5%提高到8%。由于提高稅率而增加的收入被分配到法定養老金、醫療、護理、生育等社會保障所需的費用上。

在2017年度的預算中，義務教育經費的金額達到了6903億日元，超過了過去的最高水平。其中，與前一年相比大幅增加的是人事費預算，這主要是由名古屋負擔義務教育等的教職員工的工資造成的。另外，2017年度的扶助費預算是2008年度的1.8倍左右，呈上升趨勢。

盡管日本實行地方自治制度，地方具有財政自主權，但是權力有所限制，依然是中央處于主導地位。中央政府集中權力，將重點稅種收歸囊中。在日本稅收收入結構中，中央稅占比較大，中央再通過相應的財政轉移支付制度進行財政再分配。在日本的公共財政最終支出中，國家將三分之二的稅收都用于地方財政支出。由此呈現出收入集權、支出分權的特點，這樣既確保中央的權威，又能激發地方政府的活力。

5 對我國預算管理體制改革的借鑒與啟示

5.1 保證預算過程透明

通過選取幾個特定市縣作為例子，可以看出它們的預算全程涉及公眾參與。通過發布預算咨詢，征集公眾意見，以更加民主的形式使資金流向其該流向的地方。不僅凸顯出預算過程透明性的特點，而且確保更有效地利用財政收入來服務公眾。國外的財政支出具體細化到項，而我國通常只是一句帶過，還需更明確的形式。

5.2 確保地方財源穩固

對于不同國家，市級政府的主體收入有所差異。不管重心在哪，地方政府都必須健全地方稅體系，確保地方財源穩固。有了錢才能辦實事。我國營改增之后地方稅財源減少，要加快地方稅體系改革。關于稅種稅率等也要隨著時代的改變加以調整，哪些降稅率促增長，哪些提稅率促收入。對于日本名古屋市，進行財政改革的時候，將重新審視效益低下的事業，將其轉向更加有效的事業。特別是在實施新增項目和擴大項目的同時，涉及到增加支出或減少收入的，有必要取消或審查現有的行政項目來確保所需的財源。與此同時，也要進行有系統的財政管理，以免給后代留下過多的負擔。

5.3 促進轉移支付制度完善

轉移支付制度是實現基本公共服務均等化的前提。每個國家都有一定比例的轉移支付，只是轉移多少不同。對于日本這樣中央集權的國家，轉移支付更是少不了。更何況近兩年轉移支付的比例加大，需要思考如何確定各類轉移支付的權重，更好地完善轉移支付制度。在進一步厘清事權與財力劃分的基礎上，加快建設地方稅制體系。

[1]樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].中國財政經濟出版社,2013.

[2]包桂榮.教育財政轉移支付制度的國際比較——以日本、美國為例[J].財經理論研究,2010(2):81-85.

[3]張鎖柱.日本財政管理體制及其特點[J].日本問題研究,2000(3):11-15.

[4]財政部預算司赴日體制考察組.日本的行政與財政制度[J].經濟研究參考,2002(51):2-48.

[5]李三秀.日本地方財政改革及其啟示[J].地方財政研究,2017(12):105-112.

【注釋】

1.資料來源：《日本財稅及相關經濟制度研修報告（四）》，財政部網站，http://tfs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/200910/t20091029_224837.html