地方主體稅種的選擇

任嘉鑫

（山西財經大學財政與公共經濟學院，山西 太原 030006）

一、稅種劃分

中央稅是由中央政府管理與支配的稅種，包括消費稅、關稅、車輛購置稅。地方稅是由地方政府管理與支配的稅種，包括城鎮土地使用稅、房產稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅、環保稅。中央地方共享稅是指由中央政府和地方政府共享的稅種，包括按比例共享和分行業共享。地方主體稅種包含四個層次：一是從稅種歸屬來說，地方主體稅種應該是由地方政府管理與支配的稅種，不包含共享稅中的稅種。二是從數量上來看，能成為地方政府的主體稅種一定是地方稅收收入中占比最大的稅種。三是從性質上看，地方主體稅種是對地方經濟調控作用較強的稅種。因此，能夠作為地方主體稅種，應該具有以下三個特征：

（一）稅源充裕，收入規模大。在全國范圍內統一確定一個地方主體稅種要求不能過多考慮區域差異性，而應該尋找一個稅源在各地區都分布較均勻的稅種，避免因人力、物力、財力的區域間差距而產生區域間要素流動，造成地區間收入差距過大。

（二）收入穩定。從2012年-2016年一般公共預算收入與一般公共預算支出數據顯示，地方政府收入占比50%左右，但地方政府的一般公共預算支出比例為85%。地方政府的支出責任大，對科教文衛等剛性需求支出要求地方有穩定的財政收入，有抵抗風險的能力。

（三）稅基流動性弱。各個地區為爭奪稅源會采取不同程度的稅收優惠，使得市場的資源在整個市場上無秩序、無方向、隨意性的流動，地區間惡性競爭問題越嚴重。為避免地區間惡性競爭，需要選擇流動性弱的稅種作為地方主體稅種。

二、主體稅種選擇

地方主體稅種的選擇不應僅僅局限于現有的地方稅種中的某一個稅種，亦可以考慮將中央稅中的稅種劃為地方稅種或者將共享稅種中的某一稅種劃為地方稅種。

先從中央稅種來看，中央稅種包括消費稅、關稅、車輛購置稅。關稅從量上來看比重并不大，從性質上看關稅涉及我國與國外的經濟利益關系，劃為中央稅便于更好地管理與監督。車輛購置稅是對車輛購置的行為征稅，一方面車輛購置稅規模比較小，車輛登記地區以及車輛使用的區域相對固定，因此將車輛購置稅作為地方稅種更為合理；另一方面車輛購置稅與消費稅的征稅范圍存在交叉，存在重復征稅的問題，因此可以考慮將車輛購置稅并入消費稅。消費稅稅源豐富，稅目齊全，是僅次于增值稅、企業所得稅的大稅種。我國目前經濟的平穩增長以及居民收入水平的不斷提高，刺激了人們的消費欲望，也提高了對消費稅征收的規模。一方面，消費稅收入占全國稅收稅收收入比重在15%左右，全部歸為地方收入對中央收入的影響較小；從數量上看，一定程度可以彌補了營業稅的取消對地方稅收的影響，但并不能替代營業稅的主體地位。另一方面，每個稅種都有自己的職能定位，消費稅的首要職能是矯正負的外部性，其次是收入功能。由中央管理可以考慮整個社會福利的最大化。如果由地方進行管理，迫于地方財政收入的壓力，很可能弱化矯正的職能，強化收入職能。

從共享稅來看，企業所得稅目前中央地方分享比例是60%、40%。從數量上看，如果企業所得稅全歸地方，對中央稅收收入影響重大，中央不可能同意放棄這部分重要的收入來源；從性質來看，企業所得稅流動性大，周期波動劇烈，不適合做地方主體稅。個人所得稅屬于受益稅，它具有作為地方稅種的絕對優勢。一是與中央相比，地方政府可以更充分、及時、完整的了解和掌握個人收入、信譽、家庭狀況等信息；二是個人收入水平與地區經濟發展水平密切相關，收入水平作為個人所得稅的計稅基礎，為提高地方稅稅收收入，地方政府需要提高發展地方經濟的積極性；三是地方財政收入體現了提供公共服務的能力，就業環境的好壞也與地方公共服務的軟實力有關，地方政府提供公共服務的能力越強，對企業和個人投資的吸引力越大，越容易創造新的就業機會，增加居民收入。四是從規模上看，全國個人所得稅收入占總稅收比重在6%左右，將其劃為地方收入對中央收入的影響遠小于消費稅和企業所得稅。增值稅屬于流轉稅，稅基流動性強，更適合作為中央稅，目前55分成的比例只是個過渡期，未來更適合歸中央。

從地方稅本身來看，結合地區差異，資源稅可以作為資源大省的主體稅種，比如山西，但在全國并不具有普遍性。財產稅稅基穩定性強，最適合作為地方主體稅稅種。但財產稅不是單一的稅種，而是包含房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅在內的一個稅種體系。而其中稅收收入占較大比重的是房產稅，稅基流動性弱，稅率的設計在全國范圍內無明顯的地域特色，稅收征管水平差異小，課稅對象房屋固定在某個區域內，不隨納稅人地域間轉移而轉移，稅負難以轉嫁，符合地方稅明顯的區域性、受益性的特征。因此可以對房產稅進行改革將將房產稅、 契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅以及土地出讓金等合并，建立涵蓋房地產保有及流轉環節的房地產稅收體系，將其其作為地方稅主體稅種。

三、改革措施

（一）增值稅過渡化共享。增值稅是我國第一大稅種，目前屬于中央地方共享， 短期之內，為了提高地方稅收收入，應當考慮重新設定中央與地方對增值稅的分享比例，可以調整為中央與地方五五分享。通過調整分享比例使得部分稅收征收權利下移到地方政府，增值稅稅收收入也轉移到地方財政收入的口袋中。但增值稅是流轉稅，稅基流動性強，征收范圍廣泛，屬于中性稅種，更適合中央管理與監督，短期可以將增值稅作為中央與地方共同主體稅種，但長期增值稅應劃分為中央。

（二）推進消費稅改革。將煤炭產品、化工產品等高耗能、高污染以及高檔服裝、私人飛機等高端服務納入消費稅的征收范圍；改革從征收環節入手，分為生產環節和零售環節兩部分，將生產環節的作為生產消費稅，零售環節的作為零售稅。小汽車、酒、貴重首飾、珠寶統一在零售環節征收，汽油、柴油在零售環節從量征收，零售稅歸為地方稅。

（三）實行社會保障費改稅。我國確立兩階段目標，第一階段是在2020年之前建立人人享有社會保障全覆蓋的目標，為實現這一目標，實行社會保障費是較好的選擇；第二階段實在2020年之后實現教育、醫療、衛生等基本公共服務均等化的目標，實行社會保障稅更合適。因此社會保障費改稅是一個社會發展的趨勢，可以有效地解決制度、統籌層次、征收成本等方面的問題。社會保障稅由稅務機關機構人員征收，收入歸為地方，促進地方經濟發展。

（四）理順房地產租稅費關系，將房產稅、 契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅以及土地出讓金等合并，建立涵蓋房地產保有及流轉環節的房地產稅收體系，擴大征稅范圍，對個人住宅以及農村地區的房屋進行征收房產稅。計稅基礎為有資質評估機構對房產的評估值，可以參照增值稅關于購買房屋的稅收優惠辦法，考慮個人擁有的住房套數以及房屋面積規定合適的稅收優惠政策。

四、小結

本文對大稅種進行分析，設計出短期與長期的選擇方案。短期可以采用零售稅+車輛購置稅的方案。因為新稅種開征要考慮各種因素尤其是開征后利是否大于弊，這需要長期探索和研究。短期適合選擇已有的稅種作為地方主體稅種。對消費稅的征收環節進行改革形成零售稅，配合車輛購置稅是較好的選擇。長期以房地產稅為地方主體稅種，以資源稅為輔助。甚至可以跳出普遍性的思維，對地方主體稅種的選擇以地區差異性為主要因素，不同的地區設置不同的地方主體稅種。