南水北調生態補償機制亟待建立

陳小瑋

一年前，國務院公布批復《漢江生態經濟帶發展規劃》?！兑巹潯分赋觯皾h江上游是南水北調中線工程的水源，在區域發展總體格局中具有重要地位?！薄兑巹潯诽貏e提出，開展漢江流域生態補償試點。“研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。鼓勵流域下游與上游通過資金補償、對口協作等方式建立橫向補償關系。繼續推進南水北調中線工程水源區對口支援生態補償試點?！?/p>

建立南水北調生態補償機制呼吁了十多年，從論證其必要性，到研究如何建立一個公平和富有效率的補償機制，專家學者進行了諸多的探討和建議。距工程建設開始過去了十六年，距中線工程通水過去了五年，但市場化、多元化的水源地生態補償機制依然還是一個空白。

生態補償政策制定及變遷

我國關于生態補償的法規最早可追溯到1985年，《中華人民共和國森林法》首次提出設立森林生態效益補償基金，用作補償生態。

上世紀90年代，國家體改委《關于一九九二年經濟體制改革要點的通知》，以及國務院《關于進一步加強造林綠化工作的通知》（1993年），分別提出“要建立林價制度和森林生態效益補償制度，實行森林資源有償使用”，“要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收生態效益補償費制度”。這為市場化補償奠定了基礎。

2000年實施的《中華人民共和國森林法實施條例》規定，“防護林和特種用途林的經營者，有獲得森林生態效益補償的權利”。2004年，中央森林生態效益補償基金的建立，生態補償來源確立。從操作層面解決了補償誰和誰來補償的問題。

從上述規定可以看出，我國生態補償的理念是從森林生態起步的。

2007年，國務院《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，提出對限制開發和禁止幵發區域用于公共服務和生態環境補償要進行財政轉移支付。同年，國家環保總局推出《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，明確提出要探索建立重要生態功能區生態補償機制。

生態功能區包括重要水源涵養區，這可以看做是與水源區相關的生態補償的政策。

2008年《中華人民共和國水污染防治法》第七條規定：通過財政轉移支付等方式，建立健全水環境生態保護補償機制。

2011年《中華人民共和國水土保持法》第九條規定：加強水土流失預防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度。

用生態補償制度來保護生態環境，十八屆三中全會提出了一系列的解決途徑，強調各地區間建立橫向生態補償制度，尤其要完善重點生態功能區的生態補償機制，探討生態補償的市場化途徑，推動碳排放權、大氣與水污染物排污權、水權交易試點與制度建設。

2013年4月，由國家發展與改革委員會牽頭，我國正式啟動了《生態補償條例》立法工作，生態補償機制的建設進入了一個新高度。

黨的十九大報告明確指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待環境?！苯⑹袌龌?、多元化生態補償機制，以加大生態系統的保護力度，成為加快生態文明體制改革的措施之一。

水源區生態補償呼吁及探索

2005年，南水北調中線工程開工不久，丹江口庫區及上游各地按照“先節水后調水，先治污后通水，先生態后用水”的原則，積極實施源頭治理。為保證水質，庫區關停一大批污染嚴重的企業，限期治理一批重點污染企業，永久性禁止高污染企業。同時，水源區的水污染防治、水土保持、生態林業建設、農業面源污染防治等工作都相繼進行。

所有這些工作需要長期投入，僅靠庫區地方政府的財力遠遠不夠，于是，探討在水源區實施生態補償成為當務之急。

陜南地區的工業基礎較為薄弱，據《漢、丹江流域水污染防治規劃》提供的數據，漢江流域年排生活污水8680萬噸，遠遠超過了工業污水，換言之，漢江中上游的主要污染來源于城鎮生活污水、垃圾和農業面源污染，但28個市縣只有2個擁有污水處理廠，尚沒有一座標準化的城市垃圾處理廠。

為防止漢江水質惡化，保護好南水北調中線水源地，陜西省和陜南地區的有關部門制定了一系列的防治措施，其中搞好水污染防治規劃，整治工業污染，推進城市環?；A設施建設是其中最主要的途徑。但落后經濟現狀嚴重制約著環保工作的開展。以城市環?；A設施建設為例，陜西省計劃“十五”期間在漢、丹江流域建設污水處理廠16座，垃圾處理場13座，醫療垃圾處理廠3座，共需投資23.71億元。但因為經費欠缺僅建成了2座污水處理廠和2個垃圾處理場。

有關專家呼吁，應加快建立漢江流域生態補償機制，以鼓勵群眾自覺保護水質。這個補償機制包括對上游地區按調水量和水質狀況由受益地區給予經濟補償;實行水資源費、水環境保護費等收費政策;發展小水電，對水源地群眾實行優惠電價;采用財政轉移支付，補償沿江城鎮污水處理廠的運轉費用等。

還有專家提出，應參照國家支援三峽庫區的成功經驗和做法，制定切合丹江口庫區實際的產業發展及配套政策，對庫區長遠發展、水源安全保障給予特殊的政策扶持;還可以組織北方受水城市在項目、資金、技術等方面對庫區進行對口支援;設立國家調水基金，并從中劃出專款，支持水源區經濟社會發展和生態環境保護工作等建議。

2006年，駐陜全國政協委員視察南水北調中線工程。視察團一行先后到安康、商洛察看漢丹江水質狀況，聽取了漢中市、安康市和商洛市政府有關漢丹江水資源保護情況的匯報。針對城鎮環保設施落后，水土流失嚴重，工業污染影響呈加劇勢頭，礦產資源的不合理開發引發環境污染隱患，地方財政困難、環保執法力度薄弱等問題，委員們建議國家進一步完善和盡快實施《丹江口庫區及上游水土保持環境建設規劃》。呼吁國家將漢丹江流域的縣市全部列為水保生態治理的重點區域，予以重點投資，并提高投資標準。采取國家投入和受水區籌集相結合的方式，建立南水北調水源區建設基金，用于扶持水源區的水土保持、水資源保護和發展綠色經濟。盡快建立漢丹江流域生態補償機制。

2008年4月，“南水北調中線工程水源區水土保持生態補償機制研討會”在陜西漢中召開，包括陜西省水土保持局、全球水伙伴等國際NGO組織以及相關專家對此進行探討，希望建立長效補償機制。

截至2007年底，漢中關停排污不達標企業65家，廢水達標排放率由59%提高到87%，污水排放總量減少近35%。

“十五”以來，陜西省丹江口庫區已開展重點治理的小流域有870條，投入建設資金30多億元，初步治理水土流失面積9714平方公里，提高治理程度21%，水土保持措施年均攔蓄泥沙總量3700多萬噸。截至2007年底，累計完成退耕地造林461.4萬畝，荒山造林403.1萬畝;建立自然保護區19個，面積3456平方公里，區內森林覆蓋率較“九五”末提高6個百分點以上。

在這次研討會上，有專家提出這樣的觀點：水資源應當與煤炭、石油、天然氣一樣，成為一種商品，缺水地區調用陜南的水資源，應當給予一定的補償。鑒于南水北調中線水源區所提供的生態服務功能主要由工程下游沿線地區所享受，當地政府和中央政府是受益者的集體代表，因此應當是生態補償的主體;接受補償的主體應是南水北調中線水源涵養區提供生態服務功能的地方政府、企業法人和社區居民等，因為不僅相關法人和自然人承擔了機會成本損失和額外的投入成本，地方政府也由于限制發展而承擔了一定的機會成本損失。

這次研討會形成的一個主要訴求是，建立一種長效的補償機制，其具體內容包括：將生態補償納入中央財政的一般性轉移支付制度、建立水資源費征收返還機制、逐步建立中央政府協調監督下的利益相關方生態補償的自愿協商和市場交易制度、實行永久性糧食補助政策等。

2008年7月12日，安康市旬陽縣召開了《南水北調中線水源涵養區旬陽生態補償研究報告》評審會。在評審會上，專家們界定了南水北調中線水源涵養區生態補償依據、補償范圍、補償主體;核算了旬陽對涵養南水北調中線水源作出的生態貢獻以及付出的生態保護和建設成本;分析了生態補償資金的來源和使用途徑;提出了生態補償項目和相關政策建議。

南水北調通水前，關于水源地生態補償的討論再次成為輿論的熱點。

2014年，全國人大政府工作報告在“推進生態保護與建設”方面提出，2014年要重點落實主體功能區制度，探索建立跨區域、跨流域生態補償機制。

同年8月23日，漢中舉行了主題為“漢水進京與陜南經濟發展”研討會，探討如何建立生態補償機制成為研討會的核心內容。

據了解，現在每年中央財政對陜南的漢丹江流域生態功能補償是21.67億元，其中漢中市8.7億元，安康市7.7億元，商洛市5.2億元。另外，國家也加大了對漢丹江上游的水土流失治理重點投入，每年也是二十多億元，而且采取了一系列措施，對陜南重點扶持，但是，這些支持依然彌補不了調水對陜南經濟發展的影響。

中國工程院院士李佩成說：“我們是一江清水‘供北京，而不是‘送北京，要轉變思想觀念，建立水市場經濟?！?/p>

南水北調中線工程的水源主要來自陜南的漢江，約占調水量93億立方米的70%，在那些轉移支付和扶貧計劃之外，陜西和用水地區之間，能否建立一個長效的、穩定的市場補償機制？這是陜西方面的一個主要訴求。

陜西理工大學在一個研討會上公布了他們此前所做的研究——漢水流域生態補償計量模型的建構，這個模型將生態補償金額確定為：機會成本損失、投入成本損失與運營費用、經濟紅利、生態改善效應。據課題組的測算：以漢中為例，中線調水每年給漢中帶來的機會成本損失大約為280億元，機會成本包括退耕還林等水土治理帶來的耕地利用損失;更嚴苛的產業門檻導致的引資增量損失;以及水資源和森林利用等生態利用損失等。

為了保證水質，漢中還要付出投入成本損失與運營費用，其中包括各種小流域治理工程費用，生活垃圾廠和污水處理廠的建設和運行的費用，以及重點工業企業污染治理費用。據測算這一項漢中每年的投入金額大約為14億元。

經濟紅利和生態改善，則主要是天津、北京等用水地區因水量增加和生態改善所帶來的經濟紅利。按照0.5%的經驗假定分享率，這兩項的補償額大約為187億元。

上述三項合計，即為漢中每年應獲得的生態補償額，大約為482億元，其中，機會成本損失、投入成本損失與運營費用應該由中央政府縱向支付，而經濟紅利和生態改善效應應該由用水地區橫向支付。

陜西理工大學教授胡儀元是這項研究的主持者，他認為：生態補償效率直接決定著后期生態保護效果，也對工程的長期效應起著決定性作用，因而，構建一套既符合實際且相對完善的計量模型尤為重要。

在水源地多次強烈呼吁下，2013年，國家發改委、南水北調辦印發《丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案》，提出“天津市對口陜西省商洛市、漢中市、安康市水源區”。

《天津市對口協作丹江口庫區上游地區（陜西省漢中市、安康市、商洛市）規劃》提出，天津市2014年、2015年每年安排2.1億元，“十三五”期間每年安排3億元對口協作資金，以投資補助、直接投資、貸款貼息三種方式扶持陜南經濟發展和生態環境改善。

除了來自天津的協作資金外，水源區能獲得的另一筆主要資金是中央財政轉移支付。

建立健全生態補償機制迫在眉睫

陜南水源區內建有國家級朱鹮保護區、熊貓保護區和各種自然保護區達10個，這類生態保護區項目附加值低，卻具有明顯的保護生態環境和涵養水源的功能。

近年來，各級財政加大了對陜南的轉移支付力度，國家也加大了對漢江、丹江上游的水土流失治理重點投入，采取了一系列措施對陜南重點扶持。但我們在漢中調研發現，現有的補償數額有限，無法從根本上解決問題。

漢中市是礦產資源大市，鐵、錳、釩、鎳、鈦、石膏、石棉等18種礦產儲量居全國前列。為保護南水北調水源涵養地生態環境，漢中市嚴格控制了礦產資源開發和冶煉企業的發展，依法查處無證勘查開采、超層越界開采和破壞生態環境違法違規行為，將600多處礦產開采點整合為160余處。

為保護水源，大力關停和淘汰原來發展基礎較好的化工、制藥、造紙、化肥、水泥等行業，先后取締和關停小選金、小造紙、小冶煉、小電鍍等企業和生產線100余戶（條），加上部分將要關停并轉的企業，即使不算關停企業需補助的費用，還使企業年利稅減少近20億元，每年直接影響就業2.2萬余人。

由于生態保護而大大抬高了項目的環境準入門檻，致使許多項目不能在漢中落戶，對全市經濟發展和財政收入造成了損失;漢江水源區內的企業達標排放要求比其他地區高，增加了企業的生產成本，降低了企業盈利能力。據測算，與陜西省非水源區地市相比，漢中市因保護水源，導致經濟發展增速較非水源區低約2個百分點左右。

近年來，為保護流域水質安全，漢中市不斷加強農業面源污染防治，實施畜禽禁養區劃定，大力實施農藥、化肥減量化措施，部分地區以有機肥替代化肥，推進退耕還林還草，減少水土流失。全面推廣化肥減量技術。2018年，農藥使用量同比減少19.74噸，化肥施用折純量同比下降1200噸?；省⑥r藥施用量減少，導致農產品產量下降，農民增收嚴重受限。據農技部門肥料試驗，連續兩年以上不使用化肥、農藥，產量下降60—70%，甚至絕收。

漢中市常年糧食種植面積428萬畝，總產114萬噸，假如兩年以上不使用化肥、農藥，每年將損失糧食68-80萬噸，按現行物價計算，直接經濟損失16億元以上。油料常年種植面積123萬畝，總產17萬噸，假如兩年以上不使用化肥、農藥，每年將損失10-12萬噸，直接經濟損失4億元以上。若采取少量使用農藥、化肥的控制措施，減產量按不使用農藥、化肥的一半折算，僅糧食、油料的經濟損失就達10億元，加上其他經濟作物，經濟損失應在30億元以上，影響農民人均純收入約1000元。

漢中市11個縣區的縣級污水處理廠和垃圾填埋場于2013年全面建成投用，實現了縣城“兩廠”全覆蓋，目前日處理污水規模28.275萬噸，日處理生活垃圾規模1750噸，生活污水、垃圾無害化處理率分別達到90%、99%以上。沿漢江37個重點鎮和10個工業園區兩場項目正在加快推進，目前19個重點鎮和4個工業園區污水處理項目已建成。通過摸底調查，全市仍有279個鎮村污水垃圾處理項目在建或擬建，資金缺口約80億元。同時，漢江綜合整治項目資金缺口18億元，農業面源污染防治資金缺口6億元，丹江口庫區水污染防治和水土保持三期工程資金缺口7.87億元，全市污水處理年運營費缺口在1億元以上，近期生態環境保護累計資金缺口115億元左右。2018年全市地方財政收入僅為49.96億元，生態環境保護投入渠道窄、壓力大。

漢中目前得到的生態補償主要來源于中央轉移支付和天津對口協作。2008年以來累計爭取中央重點生態功能區轉移支付資金81.64億元，2014年以來累計爭取天津對口協作資金4.7億元，年均生態補償額度10億元左右，無法彌補生態環境保護的巨大資金缺口，更無法彌補中線調水對漢中經濟發展的不利影響。

漢中市存在的問題，在陜南具有普遍性。

安康市生態保護工程的資金來源主要是以中央專項資金和地方政府的預算為主，重點公益林生態補償、丹江口庫區及上游水土保持綜合治理二期工程、新一輪退耕還林工程、天然林保護工程、長江防護林工程等是以中央專項資金為主，而中央專項資金往往有限，無法滿足生態保護的任務。同時，還需地方配套資金，以新一輪退耕還林工程和天保工程為例，安康還需配套投資26億元。

除落實中央專項生態保護項目外，安康還出臺一些地方性保護工程，如漢江兩岸綠化工程和“三沿三邊”工程，此兩項工程對改善安康生態環境效果非常明顯，“十二五”期間完成造林326萬畝，大大提高了城區森林覆蓋率，這兩項工程所有資金來源是政府投資，這使得經濟欠發達的安康面臨非常大的財政壓力。

2018年，來自陜西代表團的全國人大代表、陜西省商洛市市長鄭光照向十三屆全國人大一次會議提交了《關于建立健全南水北調生態補償機制和深化津陜對口協作工作的建議》。

商洛市是《全國主體功能區規劃》確定的重點生態功能區，也是國家南水北調中線工程的重要水源水質保障區，調水量占南水北調工程規劃調水總量20%以上。商洛在財政極度困難的情況下，“十一五”以來，投入農林水事業的財政支出年均增幅超過50%，投入環保的財政支出年均增幅達70%以上。

《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十二五”規劃》中有4類項目國家沒有下達資金，影響了項目實施;“十三五”以來，國家下達的水污染防治資金大幅減少，嚴重影響了水污染防治工作的開展。目前，丹江及其支流沿線有30余個鎮辦的垃圾污水處理需要建設，中心城區及各縣縣城共需新建污水管網170公里，垃圾污水處理項目、管網建設資金缺口高達6億元，建設任務重、壓力大。

鄭光照建議：希望國家發改委每年切塊下達陜南三市水污染防治專項資金，并提高單個項目的資金補助比例。同時，建議財政部、環保部設立南水北調水污染防治專項資金，專門用于丹江等流域污染防治工作。

津陜對口協作工作開展以來，取得了一定成效，但資金規模小，項目個數少，作用發揮有限。鄭光照請求國家發改委協調天津增加津陜資金規模，充分發揮協作資金的撬動作用。同時，建議以水為媒，建立供水區與受水區之間的交流對接、互動機制，定期組織省市之間高層會晤、部門之間互訪、企業之間交流，達到優勢互補、攜手發展、互利共贏的目的。

關于用市場化途徑籌集穩定的生態補償金的辦法，鄭光照的建議是，參照三峽電站向受水區征收水資源費每立方米0.2元的標準，按商洛市每年向受水區提供的水量加以補償，據商洛市的供水量測算，每年應向商洛市補償3億元左右。

2019年3月，全國人大代表、陜西省財政廳廳長丁云祥在第十三屆全國人民代表大會第二次會議陜西省代表團全體會議上發言，核心還是懇請中央建立南水北調中線水源生態補償機制。

陜南屬秦巴山區集中連片貧困區，截至2018年底，仍有23個縣（其中深度貧困縣10個）、54.5萬人沒有脫貧。據測算，三市未來兩年脫貧攻堅資金缺口350億元。但現實是，陜南2018年地方財政收入僅99.3億元，自給率只有11%;中央財政以全國普惠重點生態功能區轉移支付形式，每年安排約22億元;受益區僅天津市政府每年向陜南對口支援項目建設資金3億元。

陜南三市為穩定保持漢丹江出境斷面水質達到國家Ⅱ類標準付出了很大代價，目前主要面臨發展空間受限、治污任務繁重、脫貧攻堅壓力大等困難。丁云祥建議中央財政設立并逐年增加對南水北調中線水源地專項補助;建議建立水源保護區和受益區上下游橫向補償機制，由中央主導，水源保護區和受益區共同參與，基于水量、水質、環境質量改善等因素，按水價的一定比例提取生態補償金，由受益區政府補償給水源地政府，加大水源涵養和生態環境保護力度。

在市場經濟大環境下，江河湖泊的水雖然從法律意義上來說是國家的，但水作為一種區域發展的稀缺資源，無法不附帶利益關系，應通過供需雙方對話、協商，以平等的交換關系來處理其利益關系，也只有如此才能確保雙方長久受益。

2014年，經國務院同意，南水北調東中線二期工程和西線一期工程納入國家172項重大水利工程范圍。

2017年以來，國家發改委積極安排中央投資，編制東西線二期工程規劃和編制中線引江濟漢工程規劃。南水北調中線二期工程一旦實施，每年調水量將會增加為130億立方米，這意味著水源涵養區要擔負更大責任。

此前，市場化生態補償制度實際上一直處于擱置狀態。從2011年始，我國在多個地方試點生態的橫向補償，例如，陜西省向渭河上游的甘肅天水、定西兩市分別提供300萬元渭河上游水質保護生態補償資金，用于上游污染治理、水源地生態保護和水質監測等。這標志著西部省際間生態補償機制在陜甘兩省率先實施。

有專家認為，在借鑒多地成功試點經驗基礎上，完全有條件設計出一套南水北調中線工程市場化、多元化的生態補償制度。除了現有的中央財政轉移支付、對口協作資金之外，受水區使用的水價上對調水區的付出應當有所體現，只有這樣，才能體現出“誰受益誰補償”的市場化原則，從而更好地實現調水區與受水區之間的共贏。