網絡送餐外賣行業監管存在的問題及其治理

吉紅立 陳宏

外賣以其快速便捷、經濟實惠的屬性，滿足了當代人對于快節奏生活的需求，因此深受人們的喜愛。但是外賣行業距離“標準化、規范化”還有很的一段路要走。習近平總書記曾作出重要指示，強調食品安全是民生、民心工程，也是各級黨委政府義不容辭之責任。我們要牢固樹立以人民為中心的發展理念，加強統籌協調，加快完善統一權威的監管體制和制度，落實四項要求。[1]所以，目前對外賣行業進行監管就顯得尤為緊迫和重要，這就要求我們不僅要重視外賣行業食品安全問題，還要對交通安全、信息安全、從業人員素質等問題加強監管。

網絡送餐外賣行業現狀及發展前景[2]

隨著我國互聯網技術的快速發展，O2O（注：O2O電子商務即Online線上網店Offline線下消費，商家通過免費開網店將商家信息、商品信息等展現給消費者，消費者在線上進行篩選服務，并支付，線下進行消費驗證和消費體驗。）線上線下相結合的商業模式在我國已經發展得較為成熟，網絡餐飲行業也開始采用線上與線下相結合的商業銷售模式。2009年4月，餓了么外賣平臺正式上線運營，成為我國首家網絡外賣訂餐平臺，此后，各類外賣訂餐平臺如雨后春筍般出現，我國的網絡外賣行業迅速發展。

盡管當前我國網絡外賣訂餐行業發展極為迅速，但目前我國的網絡餐飲業仍處于初期發展階段，當前的外賣行業也僅僅只是簡單從以前的電話訂餐開始向網絡移動端口訂餐過度，實現了多種訂餐模式并行的模式。如今，美團外賣、大眾點評、餓了么等外賣平臺在國內已經日趨發展成熟，并且為廣大客戶群體所認可。

但是這些平臺中加盟的商家卻是良莠不齊，同時，其銷售的外賣產品質量也是參差不齊，平臺內部存在部分商家缺乏齊全的證件，也有一些商家的食品加工設備簡陋、環境不衛生，這些問題都會導致外賣食品存在巨大的安全隱患，嚴重者可能會危害消費者的身體健康，亟需政府加強對市場進行規范和監管。

隨著在線餐飲外賣逐漸滲透到日常生活中，其市場發展未來已進入穩定期，網絡外賣平臺的發展重點需要從市場擴張轉變到滿足用戶需求方面的質量發展，提高配送效率、增強用戶體驗、加強企業的社會責任、加強食品安全監管應該是平臺的重點發展方向。

網絡送餐外賣行業存在的主要問題

（一）食品安全存在嚴重問題

一是食品質量差。市場上有些餐飲店家為了節省成本，追求利益的最大化，在烹飪食品的時候采用質量低劣的食材，在線下的實體店面中顧客尚且能看出來食材的優劣，但是網上訂餐用戶無法對食材進行監管，出現問題時由于外賣成本低、維權成本大等原因而放棄追究，這就導致了外賣商家更無顧忌采用低劣食材生產食品以獲取高額利潤，從而引發食品安全問題;還有大量“幽靈餐館”、黑作坊遍布網絡平臺上，這類商家根本沒有門店，他們依托網絡外賣平臺隱藏身份，通過搭建簡易廚房加工購買的廉價速食，包裝成外賣送出，用以牟取暴利。

二是商家無證經營，衛生不達標。由于對外賣行業缺乏監管，行業準入門檻較低，外賣平臺涌入大量合作商家，這其中商家的質量良莠不齊，很多商家證件不全，由于入駐商家數量眾多，外賣平臺很難對其證件進行一一核查，因此，網絡外賣平臺上所出售的食品在一定程度上存在著食品安全隱患。

（二）交通安全問題突出

隨著外賣行業的飛速發展，外賣員做為一個新興職業和業態也應運而生，市場對于外賣員的需求量也在不斷增加。在“時間就是工資”的前提下，在企業和客戶對外賣員的雙重要求下，一些外賣員不得不選擇“多拉快跑”，經常無視交通規則，罔顧道路交通安全，為了追求速度飛馳在街道上，逆行、闖紅燈、人行道上橫沖直撞成為外賣配送路上的常態。這種行為嚴重破壞了交通秩序，也對其他交通參與者的安全產生威脅。

電動車對于外賣員來說是最方便、最快捷、最經濟實惠的交通工具，而外賣員所選用的電動車一般比家用電動車蓄電能力強，行駛速度遠超家用電動車速度;其次，出于業務壓力，外賣員為了多拉快跑，選擇在電動車上安裝兩個配送箱子，一個在電動車后面，另一個則放在外賣員駕駛時雙腳踩踏的位置，兩個配送箱造成的后果就是當發生緊急事件時，放在前面的送餐箱會對外賣員用雙腳支撐地面造成影響，從而容易引發交通事故。

（三）食品包裝問題不容忽視

外賣行業的快速發展，帶動了一系列產業發展，其中最顯著的就是包裝行業，外賣包裝方便了外賣食物的快速打包運送和使用，對于現代快節奏的生活提供了極大的便利。但是，外賣包裝也存在一些設計不合理、影響健康及污染環境等問題。塑料中只有聚丙烯材料能耐200攝氏度的高溫，用聚丙烯做的包裝盒可以盛裝熱食，其他塑料包裝會因高溫釋放有毒物質，從而影響人的身體健康。而現在市面上有些商家為了降低成本，在利益的推動下購買一些用廢棄塑料制成的餐盒，這些餐盒在受熱情況下會釋放有毒物質污染食物，進而危害到顧客的身體健康;另外，塑料本來就屬于不可降解材料，一般只能做回收處理，但是，外賣包裝在使用過后會沾上油污及各種剩菜剩飯導致清洗困難，所以，使用過的外賣包裝基本不會進入回收鏈條，而是直接作為生活垃圾進行處理。根據當前互聯網上公開數據顯示，我國平均每天消耗的外賣包裝盒超過6000多萬個，每天產生的塑料垃圾袋更是多達120萬平方米，如此多的外賣垃圾，對環境的污染和破壞是不可想象的。

目前外賣行業監管現狀及存在問題

（一）政策、法規實施情況及存在問題

當前外賣行業的問題是多個方面組成的，而這些問題產生的原因也是多方面的，其中就包含法律體系不完善、監管體制存在漏洞、標準的欠缺、企業惡性競爭等原因。我國外賣行業主要依靠的是《中華人民共和國食品安全法》等法律條文進行管控監督，這些法律條文只是涉及到食品安全這一個模塊的問題解決，其他方面的問題并沒有過多的法律條文。盡管全國各地都積極落實法律法規，緊抓外賣問題整治，積極開展各項專項整治活動，但是這些制度的實際執行過程中效果并不理想，即使是新《食品安全法》也只是對第三平臺進行了規定性解釋，并未做具體規定，其中存在著大量的概括性規定，未能做出詳細的規定要求。

（二）監管方面存在的問題

監管部門眾多，缺乏統一性。我國食品安全監管部門眾多，僅《食品安全法》所屬的部門就有多個，而這些部門內部又因為職能交錯，導致要么多頭管理，要么互相推諉，擱置問題。監管機制薄弱。現有的監管機制還很單一，只能緊抓食品安全方面的問題，而且食品安全監管尚且具有滯后性，往往出現食品問題被網絡曝光后，監管才開始采取相應的整治措施進行整治。

網絡訂餐監管對象難以準確掌控的特殊性增加監管的難度。監管難度大主要有以下幾點原因：一是商家位置分散難以確定。大量商家涌入網絡外賣市場，這些商家中的大部分規模都比較小，住址比較分散，一時間不容易找到，況且還有一部分商家是廚房餐廳，實際上并沒有實體門店進行營業。這些原因就造成了政府部門很難掌控到其準確位置對其進行檢查。二是商家信息復雜多樣不易查證。當前入駐外賣平臺的商家五花八門，營業信息也紛繁復雜，給監管部門的查證造成很大阻礙。監管部門要想徹底清查，則需要耗費大量的人力、物力，進行外賣監管，這就導致政府很難全面監控整個外賣行業;三是消費維權意識淡薄。對于消費者來說，在網絡訂餐過程中消費者權益受到損失，由于外賣本身便宜，消費者付出成本低，加之缺乏維權渠道，想要維權很難，要維權也要花費大量的時間，維權成本過高，所以，當出現問題時很多消費者選擇息事寧人而不是積極向政府監管部門舉報維權，這就使得監管部門很難在第一時間掌握違法證據，進一步降低了監管的效率。

監管主體單一。網絡外賣的主體是多元化的，其所涉及的問題也是由多種原因產生的。當前外賣監管只是依靠食品藥品監管局監管，其監管的范圍也只是食品安全這一類問題，而僅靠單一部門以其有限的人力、物力去處理整個外賣行業龐大、復雜的問題事件，是很難對外賣行業進行全面的實時監控的。隨著外賣行業的發展，其產生的問題也逐漸多元化、復雜化，食品安全監管部門作為單一監管主體對外賣行業進行監管，已經是勉為其難、不堪重負。這樣持續下去不僅監管難度大、收效甚微，還會激化社會矛盾。

外賣問題的復雜性和多樣性阻礙監管。外賣問題涉及的方面眾多，不僅牽扯食品安全問題，還有交通、外賣包裝、個人信息安全等問題，這些問題有些缺乏監管主體，有些缺乏相關法律支持，不僅問題難以解決，監管起來更是困難重重。

進一步強化網絡送餐外賣行業

監管的幾點思考和措施建議

（一）政府方面

1、完善相關法律法規，做好預警機制

當前我國現存的法律當中，《食品安全法》并沒有對政府、外賣平臺和消費者進行明確的職責分配，而《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》[4]又只是側重于對外賣商家的食品安全進行規范，對于外賣行業的其他問題并沒有建立完善的法律法規進行監管，因此政府方面在建立完善相關法律法規時，應該考慮以下幾個方面：一是食品安全方面的法律法規，各地要根據當地具體情況完善相關法律條文，從法律層面上對網絡平臺和實體商家的經營活動做出詳細規范的要求;二是建立健全與食品包裝相關的法律法規，通過法律規范對外賣包裝產品提出嚴格要求，從法律上對外賣包裝材料做出明確的規定，禁止使用廢棄塑料制成的包裝，并且開展專項整治活動，嚴厲打擊違法商家違規行為，對其進行嚴厲處罰，大力提倡使用綠色、無污染材料，以保護城市衛生環境;三是完善交通法規，對外賣配送提出要求，規范外賣配送方式，對出現的外賣交通事件，不僅要對肇事者進行懲處，還要追究其所在企業的責任，從源頭遏制問題發生。

2、完善監管體制建設，實現社會共治

網絡外賣行業監管是需要多方面共同進行的，[5]單靠政府有關部門是無法做到全面監管的。只有讓各個主體一起參與進來，進行平等交流、協商，才能對產生的沖突進行合理的解決，完善外賣行業監管機制勢在必行。

監管部門應該從以下幾個方面完善監管體制：一是創新監管體制，建立專業的監管組織。通過專門的監管部門對外賣問題進行集中管理，專業部門不僅能對外賣企業進行專門的監管和工作指導，同時，監管部門也能調動大量工作人員不定期檢查實體店證件、營業環境和衛生狀況，一旦發現問題將依法辦事、嚴格執法，對其進行網上“封店”，同時，對相關負責人進行行政處罰和行政強制措施，公布其不法行為，讓其接受法律和道德的譴責;二是監管部門制定行業準入標準。外賣行業的準入標準對外賣行業起著導向作用，行業標準是平臺內部各項具體措施的關鍵，嚴格的標準能夠將一些非法商家拒之門外，進而減少食品安全問題的發生，達到促進行業健康發展的目的。政府方面應該下放些許網絡許可權給外賣平臺，并且公布明確的外賣商家的資格審查標準，為外賣平臺提供入網審查的明確依據，提高外賣商家入網的門檻，從而減少許多違法事件發生;三是多方聯合，擴大監管隊伍，加強監管力度。外賣監管存在的問題是多方面的，因此，應該聯合社會各方面力量進行監管，首先要求外賣企業自查，要求其自行組建內部監管部門實行監管，要求其嚴查食品問題、交通問題、外賣包裝及信息泄露問題;其次，發動廣大消費者對外賣中的違法亂紀現象踴躍舉報，開通投訴渠道，激發群眾的主動性。如此，不僅擴大了監管隊伍，同時也減輕了監管部門的監管壓力，避免因監管人手、資金的不足導致問題擱置，引發社會質疑。

3、全方位整治外賣交通問題

近年來，城市交通事故中外賣交通事故占很大一部份比例，因此要解決外賣交通問題的發生需要各方面的共同努力才行，交管部門需要實行電動車安全行駛培訓，組織交通法規考試，統一對外賣電動車安裝牌照和傳感器，利用城市監控對配送車進行實時監控。交警部門要定期將違反交通規則的外賣員信息抄送至外賣企業，敦促企業根據交通違法信息對外賣員追究責任，多次違法的將予以辭退，同時將其信息傳送其他企業，其他外賣企業亦不得再錄用;外賣平臺需要給外賣員配備統一電動車，禁止外賣員私自改裝電動車，以避免外賣員在發生緊急情況下造成無法挽救的事故。平臺也需要給外賣員、車輛購買安全保險，對外賣員的考核制度也應該放松，不宜過于嚴苛，為外賣員減輕工作壓力，其車速也自然減緩;最后廣大市民也應主動監管違法外賣車輛，對于違反交通規則的外賣員絕不姑息，通過向交警部門舉報整治交通亂象，消費者也應給予外賣員一定的寬容才能讓其安全行駛。

（二）外賣平臺方面

1、加強平臺管理

外賣平臺要從以下幾個方面加強管理：

一是要完善平臺監管制度，建立完善的審查程序和部門，建立商家資格審查制度，嚴格實行資格審查，將不合格的商家拒之門外，凈化行業生態。推行商家評級系統，通過消費者打分等形式，對商家進行評級分類，在為消費者提供方便的同時也加大了對商家的監管力度，不僅要在審查過程中嚴格把關，而且還要定期抽查入駐商家的經營情況，閱讀消費者的評論，對商家提出建議和要求，也要及時將問題反饋給相關監管部門，避免問題擴大化造成嚴重危害。

二是平臺要加強系統維護，大力研發信息保護技術，通過加強系統的保密功能保護消費者的個人信息安全，避免因信息泄露而對消費者造成生活上的困擾，甚至是經濟損失和人身安全問題。

三是完善企業配送制度。外賣企業要優化外賣配送制度，企業首先應該給外賣員配備統一的電動車，對外賣員進行交通安全法制宣傳，提高其安全意識，積極配合交警部門對違反交通法規的外賣員進行處罰;其次，要科學發單派單，合理規定配送時間，避免因制度不合理導致外賣配送員違反交通規則，對駕駛情況良好的外賣配送員給予物質獎勵，激發外賣員遵紀守法的積極性。

四是企業優化外賣包裝管理制度。企業要積極響應政府政策，對旗下入駐商家嚴格要求，要求其使用環保包裝材料，對不符合規定要求的商家進行網上封店等處罰。此外，企業也要積極研發可食用餐具，開創環保包裝的新局面。

2、開放數據，在全方位監管中健康發展

在當下“互聯網+”的潮流中，開放數據資源是向前發展必須邁出的一步，而網絡外賣行業的監管也需要多方參與，共同協商合作，才能實現外賣行業健康發展的目的。外賣企業在提供第三方平臺的同時，要將平臺內部數據審核系統與地方監管部門的監管系統連接，兩方實現信息共享，共同構建信息化監管平臺。主要做法有：一方面外賣平臺通過政府監管部門提供的外賣商家的證件審核信息，來提高行業準入審查的精確性和有效性，能夠有效避免無證商家混入市場，擾亂市場秩序;另一方面政府監管部門則可以通過外賣平臺提供的數據和消費者反饋進行針對性檢查，不僅能夠在第一時間對違法行為進行懲處，也提高了執法效率。外賣行業監管只有加強內部信息的流動才能加強外賣行業的監管，才能真正行之有效地對外賣行業實現全方位的監管。消費者可通過平臺公開的數據查看消費記錄，通過外賣平臺對商家進行打分，又可以再對商家進行監管，從而無形之中減輕政府的監管壓力，促進了網絡外賣行業健康發展。只有各方協同發力，共同整治才能讓網絡外賣行業健康發展，實現多贏格局。

3、加強人員管理，提高從業人員素質

在外賣的交易環節中，外賣員與消費者的接觸最多，外賣員的素質高低直接影響消費者的消費體驗和用餐心情，甚至關系到消費者的人身安全。加強外賣員的素質管理至關重要，對外賣員的選拔不僅要考慮其自身能力，還要考察其自身品行以避免外賣員自身素質問題對消費者的自身安全產生威脅，此舉也有利于維護消費者的權益，提高消費者對外賣平臺的好感，有利于提升外賣平臺的品牌效應。

外賣企業對于人員管理應該從以下幾個方面進行管理：一是要制定嚴格的人員招聘標準，將一些不合標準的人員排除在外，避免因個人原因給企業造成損失;二是加強對外賣員的法律知識宣傳，并且定期進行考核，引導外賣員遵紀守法，對于違反交通法規的外賣員進行處罰;三是定期對企業工作人員進行心理輔導，緩解其因工作壓力帶來的心理壓力，避免個別人員因心理問題而對公司或消費者產生報復心理，從而造成不可挽回的損失。

（三）消費者方面

政府要加強安全知識的宣傳力度，讓群眾了解更多的安全知識，提高群眾的維權意識，激發群眾維權的主觀能動性。如此，當群眾自身權益遭受損害時能夠有效地運用自身知識去解決問題，維護自身權益;同時政府也要開通維權渠道，讓受害者不再維權無門，要建立健全投訴獎勵制度，鼓勵群眾參與到外賣監管中來，各級部門也要增派受理投訴人員，保證能夠在第一時間受理群眾的投訴，對違法商家絕不姑息。消費者也應該加強安全方面知識的學習，要勇于承擔社會責任，敢于檢舉違法亂紀行為，勢與不法行為斗爭到底;其次消費者也需要給予外賣員一定的寬容，外賣配送本身就存在一定的安全風險，誰都不愿意發生事故，因此，適當的寬容也是給外賣員寬心，讓其能安全將外賣送達。

結 語

外賣監管問題的解決需要社會各方面的不懈堅持和努力，不管是怎么樣的解決方法，只有找到最合適的才能真正行之有效地解決問題。在正確認識問題的嚴重性的同時，立足實際需求循序漸進地探索最佳解決方案，在政府的領導下，社會各方面共同努力，相信外賣監管中存在的問題也將被一一解決，最終實現外賣行業的健康發展。

參考文獻

[1]2017年習近平主席關于國務院食品安全委員會第四次全體會議做出的指示.

[2]李奕博.淺談外賣行業發展前景與存在的問題[J].現代商業，2018（34）：05-08

[3]黃子成.網絡外賣引發的社會治安問題及綜合治理對策研究[J].現代商貿工業，2018，39（12）：147-149.

[4]2017年9月5日經國家食品藥品監督管理總局局務會議審議通過，自2018年1月1日起施行.

[5]李子香.探析當下網絡外賣訂餐食品安全問題與多元化監管體系的構建[J].法制與社會，2017，（03）：11-15.

作者簡介

吉紅立 西安財經大學公共管理學院講師，研究方向為社會治理

陳 宏 西安財經大學公共管理學院學生