創新基層政府投資績效審計的幾點思考
——以T區為例

陳宇婷

（福建省廈門市同安區審計事務中心，福建 廈門 361100）

一、引言

近年來，T區面對趕超發展的需要，不斷加大投資力度，全區社會經濟取得了新成就、邁入了新階段。重點項目投資更是達了新的高峰，其中2018年、2019年，T區省市區重點項目總投資額分別為2443.1億元、3200.12億元，年度計劃投資額分別達320.83億元、479.9億元，項目涉及征地拆遷、路網建設、污水管網建設、美麗鄉村建設、民生補短板等重大基礎設施、重要民生領域的方方面面。這些政府投資項目一方面在保障和改善民生、推動社會經濟發展方面發揮著深遠的作用，另一方面這些項目投入大、影響范圍廣，群眾關心度高，如果達不到預期，不僅有損政府形象，更會造成財政資金的浪費、生態環境的破壞，甚至引起社會的動蕩。

隨著經濟的快速發展，政府投資力度不斷增大，我國政府投資監管體制改革相對滯后的情況也暴露了出來。部分地區領導為了政績，在論證不夠充分，未進行可行性研究，就拍腦袋建設；有的現場勘察深度不夠、圖紙設計粗糙，實際施工變更頻繁，監理履職不夠到位，質量控制不嚴，造成安全隱患；部分工程招投標流于形式，資質掛靠、肢解工程等現象突出。上述現象嚴重影響工程質量，甚至環境污染、生態破壞等情況也時有發生。使得建設投資項目難以取得預期效果，成為了基層干部貪腐的重災區，不僅造成財政資金的嚴重浪費，更與我們可持續發展的新時代理念格格不入。

而建設領域的問題，不僅存在于表象，很多必須進入深層次才能找到問題的根源，國家審計機關要真正發揮“防腐劑”“免疫系統”作用、維護財政資金的效益、促進國家經濟健康運行，也需要適應社會的發展，做到對政府投資項目不僅進行經濟效益的審查，還要涵蓋環境效益和社會效益方面，對整個建設項目進行更全面更系統更客觀地評價，這就是我們所稱的政府投資項目績效審計。

二、傳統審計與績效審計的區別

那么我們所強調的績效審計與傳統審計區別在哪里呢？可體現為以下幾個不同：一是審計目標不同。傳統審計的審計目標重點關注財政收支真實性、合法性、合規性，目的在于查錯糾錯防弊；而績效審計在關注財政資金合規性的同時還要全盤考慮建設項目的社會影響和環境影響。二是審計內容不同。傳統審計注重工程造價的核減，績效審計注重從政策的落實情況、資源的利用情況以及項目從立項到投產全過程的審計監督和評價。三是審計方式方法不同：傳統審計多為事后審計，且依賴于對賬冊、憑證、項目內業資料的審查；績效審計采用跟蹤審計、依托大數據實現動態化審計，將審計關口前移。綜上所述，績效審計是審計機關適應新時代新要求的重要途徑。

三、基層政府投資績效審計存在的困難

政府投資績效審計在規范政府投資項目管理、節約公共資源、提高投資效益、保障工程質量以及提升生態效益等方面都發揮著積極的作用，國家各級審計機關都意識到開展政府投資績效審計的重要意義，但目前基層政府投資績效審計還處于探索階段，全面推行基層政府投資績效審計還存在諸多困難。

（一）體制機制不夠順暢

存在將財政主導的政府投資審核與政府投資績效審計混為一談，認為有了財政的投資審核，政府投資審計可有可無的情況。這是對兩者的誤解，財政投資審核的目的是作為項目撥款的依據，而政府投資績效審計的目的是實現項目從立項到交付使用全過程的監督，兩者的立場完全不同。但基層審計機關普遍存在多一事不如少一事，干多少算多少的心理，認為財政能擔走的，審計決不主動攬活。以T區為例，財政下設政府投資評審中心，對政府投資項目進行審核，而T區審計局未單獨設立政府投資審計相關科室，也尚未對政府投資項目進行專項審計，每年都有招錄公務人員，但招的類別均為財會類，工程類相關人員只有1人。存在政府投資方面的機構設置、人才配備與新時期對政府投資審計的要求嚴重不匹配的情況。

（二）相關指導性制度法規不夠健全

我國政府投資績效審計起步較晚，目前僅《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》兩部與投資項目審計相關法律法規，但均未對政府績效審計的相關內容做出規定，導致有的部門認為審計只能審建設項目的財務收支，工程價款結算的真實性，不在審計機關的職責范圍。2011年審計署實施的《政府投資項目審計規定》明確審計機關應當更加注重檢查和評價政府投資項目的績效，逐步做到所有審計的政府重點投資項目都開展績效審計明確，但也未對政府投資績效審計的指標體系、審計流程、評價維度做出明確規定。從政府績效審計明確提出到現在，近十年了，我們看到各級審計機關、專家學者做出了很多的試點和探索，但仍未摸索出一套符合我國國情的政府投資績效審計評價體系，相關的指導性法規依舊空白。而基層審計機關更是由于無指導性文件、日常硬性任務重、人手不足等原因，導致遲遲未開展政府投資績效審計工作，存在審計盲區，與黨中央要求的審計全覆蓋存在差距。

（三）缺乏系統的評價體系

科學的評價體系是審計機關做出合理、公正、客觀、可信的績效評價的重要依據，但政府投資項目涉及交通、能源、資源、城市基礎設施、教育、科技和衛生等關鍵性、壟斷性行業中，以及隨著對傳統投資模式的改革，通過PPP、BOT等方式鼓勵社會資本參與政府投資領域，形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局，目前尚未構建出一套通用的評價原則、評價標準和方法，一線審計員存在審計時缺乏指導性標準的情況，審計質量參差不齊，存在較大審計風險。

（四）審計時間滯后

普遍存在事后審計的多跟蹤審計的少。就T區而言，大多政府投資都是結合在專項或預算執行情況、經濟責任審計中實施，由于人手和時間的限制，只能以點代面，使得無法將審計監督貫穿于項目決策、招投標、施工以及項目交付使用后產生的經濟、社會、生態效益和影響的全過程中。這種事后審計一方面對領導的決策、重復建設和“政績工程”的缺乏約束，另一方面即便查出問題，對于已經造成的損失浪費也難以挽回。

四、創新審計的幾點建議

（一）暢通政府投資績效審計的體制機制

十九大以后的政府機構改革，朝著機構精簡和職能明確的方向發展，將發改委的重大項目稽查、財政部的預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國資委的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，令各部門責任更清晰，很大程度避免權力重疊和責任真空。

但基層審計機關還處于新職責新要求的過渡和適應階段，應盡快對標上級機關，推動本級政府進一步理順體制機制，實現政府投資項目決策、管理與監督三分離，將原來部分分散在發改、財政、建設部門的監督職能集中到審計部門，并通過機構設置、增加編制，提高政府投資相關人員的配比，把政府投資審計納入年度計劃，真正落實政府投資審計監督職責。

（二）完善相關制度法規和評價體系

完善的法律法規是實行政府投資績效審計的重要保障，科學合理的評價體系決定了審計的質量。一是通過法律法規進一步明確審計在涉及公共安全、服務功能和社會環境問題的公共工程項目，無論是私人投資還是政府投資，無論政府投資是否占主導、控股地位的審計權限，避免審計存在執法尷尬的情況。二是借鑒國外成熟的經驗，不斷完善我國政府投資績效審計的法律法規體系，如進一步明確代建制中代建的資格準入及法律責任、政府投資合同的屬性、政府投資法律解釋等相關法規制度。三是建立事前、事中、事后的績效評價體系、定性和定量相結合的共性績效指標框架，并組織各主管部門構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，。針對績效管理對象的不同類型，分類細化預算績效指標的具體內容、標準，分類實施績效管理，盡力做到科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享，提高績效管理的客觀性和準確性。

（三）推進政府投資績效審計信息化建設

信息化技術在各行各業掀起了“數據革命”，在對醫院、社保、住房公積金等信息化程度較高領域的審計中，起到了很好的作用，而政府投資在各個環節也產生了大量的數據，推進政府投資績效審計的信息化建設能大大提高審計質量和效率，可從以下幾方面入手：

一是信息化共享平臺建設：一方面由政府主導，推動整合政府、社會等各方資源，建立完整、規范的數據平臺 ，實時采集社保、衛生、工商、公安、民政、稅務、公積金、醫院、電力等全部門業務數據，為審計機關提供數據接口；另一方面要求建設單位加強項目信息化管理能力，將項目紙質資料進行數字化處理 ，逐步建成小型的項目數據庫，并通過權限設置、大數據、云計算等技術實現數據安全共享。

二是技術咨詢合作平臺建設：目前BIM技術(建筑信息模型)、地理信息系統（GIS）、衛星測定儀、鉆探取芯機、PPP模式等新技術、新概念的興起和運用與審計人員知識更新滯后相矛盾，這些新興技術不僅能提高審計質量和效率還能大大降低審計風險。技術咨詢合作平臺可通過聘請國土、自然資源、建筑工程、交通水利等領域的專家顧問或專業隊伍，旨在為審計中遇到的疑難問題，提供專業意見，或邀請專業隊伍，應用儀器設備檢測時，做出專業鑒定。

三是人才隊伍建設：可通過招考計算機專業人才、要求40歲以下的在職審計人員均能熟練應用AO（現場審計軟件）、將干部提拔與計算機應用等級掛鉤、強化培訓力度，培訓費用由審計機關承擔；加強上下級交流學習，嘗試派出人員到上級機關以審代學，培養出一批既懂計算機又懂工程技術和財務管理的復合型人才。

（四）創新審計方式

一是與領導干部經濟責任審計相結合：2019年7月新修訂的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》開始實行，新規定進一步明確經濟責任審計以任中審計為主，且將領導干部的考核、任免等與審計結果報告、審計整改情況掛鉤，強調要加強審計結果運用，因此通過將政府投資績效審計與領導干部經濟，一方面可以促進領導干部在政府投資領域的履職盡責，另一方面也可以解決審計人手不足、任務重的情況。

二是引進社會中介力量。通過引進社會中介力量進行項目跟蹤審計解決內部審計力量不足、工程人才缺乏的問題，并探索建立社會中介備選庫和考評臺賬，將業務水平較高、工作態度較好的選入備選庫，并體現在考評臺賬中，根據考評結果設置激勵機制，防范借助社會中介力量存在的風險。

五、結語

中央審計委員會的成立，首次把審計監督提到新的高度，體現黨中央對審計的充分認可和寄予的厚望，但我們也意識到基層政府投資績效審計還有很長的路要走，應將查處問題與促進深化投融資體制改革、加強投資項目管理、完善政府投資法律法規相結合，以促進發揮投資經濟效益、社會效益為目的，以揭露投資領域中的重大違紀違規問題和嚴重損失浪費現象為重點，注意從政策體制層面揭示一些傾向性、普遍性問題，為規范政府投資行為，做出審計部門應有的貢獻。