社會經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護問題研究
——以江蘇省沛縣為例

杜津橋

沛縣自然資源和規(guī)劃局 江蘇徐州 221600

1 沛縣土地利用現(xiàn)狀及特點

依據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，沛縣土地總面積180576．64公頃，其中耕地81202．75公頃，占土地總面積的44．97%。其中農(nóng)用地以耕地為主，林地、園地比重小；煤炭開采力度大，人地矛盾凸顯；農(nóng)村建設(shè)用地存量多、布局散，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用潛力大。

2 社會經(jīng)濟發(fā)展對耕地保護的影響

沛縣十二五時期，調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型，綜合實力大幅提升。地區(qū)生產(chǎn)總值五年連跨3個百億元臺階，年均增長11．5%；固定資產(chǎn)投資、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入年均分別增長20．8%、10．1%和11．2%。保生態(tài)強基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)面貌變化巨大。牢固樹立綠色低碳發(fā)展理念，扎實推進生態(tài)保護、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在蘇北率先通過國家級生態(tài)縣驗收。惠民生增和諧，社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

3 如何實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏

3.1 落實最嚴格耕地保護制度

編制“基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃”，為經(jīng)濟發(fā)展中的耕地使用建立一個明確的標桿，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關(guān)系并解決問題。依據(jù)永久基本農(nóng)田劃定最新成果，沛縣全域共有永久基本農(nóng)田66662．2790公頃，到2020年沛縣耕地保有量不低于75156．60公頃，確保基本農(nóng)田保護面積不減少、質(zhì)量有提高、布局總體穩(wěn)定。截止目前，上級下達我縣耕地保有量108．41萬畝，目前耕地保有量108．14萬畝；全縣永久基本農(nóng)田保護面積下達99．89萬畝，我縣永久基本農(nóng)田保護面積99．99萬畝[2]。

3.2 強化土地用途管制

（1）農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整：對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方法和模式嚴格控制，嚴格建設(shè)用地占用耕地規(guī)模，堅守基本農(nóng)田保護紅線。加大農(nóng)用地整理補充耕地力度，穩(wěn)定農(nóng)用地中耕地的比例，提高優(yōu)質(zhì)耕地比重。

（2）建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整：提高存量建設(shè)用地集約利用水平，嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，引導城鎮(zhèn)工礦用地理性擴展。減少農(nóng)村居民點用地規(guī)模與比例，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。

（3）其他土地結(jié)構(gòu)調(diào)整：規(guī)劃期間，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，合理有序開發(fā)其他土地，提高土地利用率。

3.3 引導和促進節(jié)約集約用地

（1）探索集體建設(shè)用地退出。為進一步提高建設(shè)用地使用效率，推進沛縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化進程，沛縣積極鼓勵農(nóng)村經(jīng)濟組織有序退出集體建設(shè)用地。按照土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)村集體建設(shè)用地，退出后復(fù)墾為農(nóng)用地的，依照依法自愿、合理補償，合理利用、統(tǒng)籌推進的原則，進行退出。置換的建設(shè)用地指標或占補平衡指標可以在交易平臺上進行交易。通過農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地退出，探索出一條農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，同時緩解了用地壓力。

（2）大力推進高標準廠房建設(shè)。為優(yōu)化工業(yè)布局，加快轉(zhuǎn)型升級步伐，提高土地節(jié)約集約利用水平，沛縣大力推進高標準廠房建設(shè)，以提高土地使用率。結(jié)合沛縣實際，制定高標準廠房建設(shè)實施辦法。一是科學規(guī)劃。按照布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，圍繞產(chǎn)業(yè)定位、行業(yè)要求，科學規(guī)劃、合理布局高標準廠工業(yè)房建設(shè)。二是建設(shè)規(guī)范。所有高標準工業(yè)廠房建設(shè)用地必須經(jīng)國土部門審查同意，確保依法依規(guī)用地。鼓勵使用依法依規(guī)取得的存量建設(shè)用地。三是功能配套。高標準工業(yè)廠房的結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)與園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應(yīng)。

4 加大土地開發(fā)、復(fù)墾力度，實現(xiàn)耕地占補平衡。

4.1 對耕地后備資源的開發(fā)及利用

落實“占一補一”制度，對非農(nóng)建設(shè)占用耕地，按“占多少、補多少”“占優(yōu)補優(yōu)”的原則進行補償，保護現(xiàn)有耕地面積長期穩(wěn)定，總量平衡。通過開展沛縣耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)年度更新工作，及時更新耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)，保持耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，實現(xiàn)對耕地后備資源的動態(tài)監(jiān)管，滿足土地整治項目立項和應(yīng)用需要。

4.2 實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾項目

沛縣“十二五”期間共實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目32個，總規(guī)模0．3062萬畝，新增耕地0．2920畝。在符合土地土地利用總體規(guī)劃的前提下，加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾力度，保證新增耕地面積不減少，從而使掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，不影響到城市建新區(qū)建成面積[3]。

4.3 實施工礦廢棄地復(fù)墾項目

2012年徐州市成為全國工礦廢棄地復(fù)墾試點城市，為推進礦山廢棄土地盤活再利用，沛縣“十二五”期間共實施工礦廢棄地復(fù)墾項目19個，總規(guī)模0．2344萬畝，新增耕地0．1989萬畝[4]。目前建新地塊主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供了用地保障。

5 結(jié)語

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，對耕地的大規(guī)模需求是在所難免的，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，保護好土地特別是耕地資源，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護共贏的目標。發(fā)展與保護存在一定矛盾，當前利益與長遠利益存在矛盾，處理好兩者之間的關(guān)系是緊迫而又十分重要的問題。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，嚴格保護耕地資源，促進土地資源節(jié)約集約利用，珍惜每一寸土地。