國土空間規劃體系下的鄉村振興規劃初探

許佳杰

卓資縣自然資源局 內蒙古烏蘭察布 012300

2020年，是國土空間規劃落地關鍵的一年。自2019年國土空間規劃“五級三類四體系”的基本框架初步形成，到今年全面開展全域土地綜合整治，國土空間規劃在不斷探索和體系優化后逐漸完善。村莊規劃作為國土空間規劃中一個非常重要的組成部分，同時也作為全域土地綜合整治的實施單元，在國土空間規劃的引導下，需要做的工作還有很多。

1 國土空間規劃對于鄉村振興的重要意義

首先，國土空間規劃是實現鄉村振興的前提和基礎，國土空間規劃的核心內容就是進行“三區三線”的劃分，深入挖掘鄉村振興的發展潛力，了解各個地區的特色以及生態空間、農業空間的適宜性，統籌城鄉發展的空間格局，為鄉村振興提供空間基礎。其次，科學編制國土空間規劃是實現鄉村振興的關鍵起點，也有利于實現鄉村振興的目標規劃。鄉村振興的實現的基本標準就是“農業強、農村美、農民富”，而這一標準的具體面貌如何以及如何進行編制規劃是國土空間規劃需要解決的問題。只有先對空間進行科學規劃，合理劃分各個功能區，明確各個區域的界線，才能推動鄉村振興。國土空間規劃可以實現對鄉村地區空間的科學配置，修復山清水秀的生態空間，根據規劃建立強有力的自然生態保護體系，促進地域生態環境的修復；打造全面振興的鄉村空間，居民點的布局科學有序，人居環境也更加干凈整潔，耕地保護制度更加便于落實，三大產業融合發展，這些具體目標的實現都離不開國土空間規劃的落實。最后，鄉村振興的實現也有利于不斷完善國土空間規劃的內容，增加國民對這一內容的認可度[1]。

2 村莊規劃問題梳理

2.1 村莊土地規劃布局混亂

長期以來，由于我國城市發展快速擴張，城市建設過程中占用村莊土地建設指標現象嚴重。從而，造成村莊內部大量土地資源流失、村莊產業建設困難以及村莊區域整體發展落后等困境。于此同時，這一現象從側面反映出我國村莊規劃中土地規劃布局混亂。而分析其根本原因在于以下3點：管理體制缺失：我國村莊規劃與村莊土地規劃分屬于住房與城鄉建設部門與國土資源部門，兩部門之間存在缺乏溝通以及政策對接等矛盾問題突出，導致村莊規劃建設落地實施困難。與此同時，土地管理體制的缺失造成村莊宅基地建設缺乏管控，村莊內私搭亂建現象嚴重。村莊規劃中土地規劃指標不明晰、土地權屬不明確、村莊內部空心化、村莊土地荒蕪等，增加了村莊土地流轉難度。技術底圖不統一：以往在我國村莊規劃編制過程中常以比例為1:1000的比例尺為標準，其規劃比例精度較高，而村莊土地規劃常以遵循鄉級土地規劃1:10000的比例尺，對于村莊土地規劃比例過大。從而，導致村莊土地分類布局精度不夠。當前，國土空間規劃下的村莊規劃將以第三次全國國土調查數據為基準，采用不低于1:5000比例尺，對于村莊的居民點布局仍然無法精確把控。土地分類不明確：鄉村振興戰略規劃實施以來，對于實現村莊發展全面振興這一總目標，各地村莊規劃設計方案提出了許多新的發展建議與思路，其中包括村莊特色民宿、商業集會、農業觀光體驗園等，以及各類村莊歷史文化風貌展示，其用地皆尚未在村莊土地規劃明確劃分，使得村莊空間布局規劃落地難[2]。

2.2 村莊產業結構單一

當前，我國多數村莊產業布局以第一產業農業為主，主要包括糧食種植、畜牧養殖等，其次為第二產業制造業，主要包括食品加工廠、輕工業制造等，而以服務業為主的第三產業開展較少。這種單一產業結構發展模式下的村莊建設，主要存在以下幾點問題：①以農耕為主的村莊建設產能較低，勞動力缺失，導致村莊產業發展動力不足，經濟建設發展緩慢。②缺乏村莊全域整體長效性規劃布局，村莊居民生態保護意識缺失，村莊生產生活造成環境污染嚴重。③盲目追逐經濟效益，造成村莊特色歷史文化流失。

3 國土空間規劃體系下的鄉村振興規劃

3.1 提升建設布局

在村域全范圍內統籌安排農村居民點、道路交通設施、公共服務設施和基礎設施的布局管控，規劃建設全村域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的村莊綜合服務設施網絡。農村居民點規劃：居民點布局應充分利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，鼓勵通過實施建設用地增減掛鉤，把未能利用的閑置建設用地置換到規劃集中聚居區。按照先規劃、后許可、再建設的要求，對居民點的空間形態、公共空間、建筑群體組織、院落空間組織、景觀節點和濱水空間利用都要加強規劃管理?？茖W劃定宅基地建設范圍，嚴格落實“一戶一宅”，確定住宅的占地面積、高度、退讓等控制性內容。道路交通布局：規劃把村道聯通正在修建的禤洲大橋，形成完整對外交通路網。梳理村域內主要道路系統和完善交通系統結構，擴展現狀道路的路幅寬度和聯通斷頭路，新建村域范圍內缺乏的道路交通[3]。

3.2 健全規劃編制機制，確保規劃能用管用好用

首先，要對規劃編制單位進行嚴格審核，具體可以采取以下方式：對規劃編制單位進行實地考察，了解編制單位的實力以及同等條件下其他規劃編制單位的情況，進行對比式考察；由官方出面組織專家面談會，針對規劃內容的落實情況進行當面質詢；設置規劃編制的數量門檻，確保規劃質量。其次，推行規劃編制終身負責制，編制單位要對規劃的質量負責，如果在具體實施過程中出現問題要追究其責任；專家參與，增加編制的規劃的精準性以及適用性；審批責任的追究，尤其是明知道規劃不合理而為了私利審核通過的情況，確保規劃的質量以及審批程序的合法。最后，建立協調機制，一方面是各個地區之間的空間協調，比如市與市之間，縣與縣之間，

鄉鎮之間等，約定好基礎設施空間共享或者交通的銜接等；另一方面則是要做好產業之間的協調，要改變過去過于依賴第一產業的情況，適當地發展第二、三產業的發展，確保規劃的實用性。

3.3 明晰鄉村地區規劃定位

鄉村規劃作為國土空間規劃的基礎部分，是優化我國土地整體規劃格局的重要途徑。在國土空間規劃背景下開展鄉村振興規劃編制工作，應預先明晰鄉村地區規劃定位。一方面，確立“全類型要素+全區域空間”的規劃編制對象，綜合劃分鄉村地區的國土空間，統一規劃當地山林、農田、河湖等自然資源，鞏固環境、資源安全的規劃成果。另一方面，村莊是鄉村區域內的上位規劃對象，屬于“多規合一”的綜合規劃。對此，相關部門應合理安排村莊區域范圍內產業發展，高度整合地區旅游、村莊建設、土地利用等核心要素，引導、調控該區域內的空間整治工作，滿足鄉村振興戰略綜合性要求，區分鄉村規劃與城市規劃，主動挖掘其獨特價值。

4 結語

綜上所述，在國土空間規劃工作中，鄉村振興規劃需結合鄉村建設，落實規劃編制方案，借此挖掘鄉村發展優勢，完善鄉村地區整體建設。相關人員應通過明晰鄉村地區規劃定位、重視鄉村區域專項規劃研究等方法，優化鄉村規劃體系，實現鄉村振興戰略提出的生態宜居、生活富裕等建設目標，為社會和諧發展作出貢獻。