創新審計方法，實現審計價值增值
——以某高校工程審計實踐經驗為例

譚銀花 王穎

一、前言

習總書記在黨的十九大指出中國特色社會主義進入了新時代，審計工作也需時刻以習總書記精神為指導，積極探索實踐，更好地服務于組織深化改革，推動組織高質量發展；自覺以“為學校領導決策服務、為學校建設發展服務”為宗旨，圍繞學校發展戰略，扎實踐行學校審計工作部署，不斷加強自身建設，以審計精神立身，以創新規范立業，以自身建設立信，不斷強化管理、防范風險、增加價值、促進發展，推動新時代審計工作的創新進步。

對于工程審計來說，審計模式大致總結為以下兩個階段，即量價審計模式和跟蹤審計模式。量價審計模式，是對工程項目的單價及工程量進行核查、計算，主要的核心工作是價格確認，審計人員追求對項目的審減額。跟蹤審計模式，即對工程項目從前期開始至后期完工的全過程、各環節進行審計全覆蓋，即從工程項目前期項目建議書、可行性研究、設計、招投標階段、施工階段到完工階段，對設計圖紙優化、招投標文件、合同、工程變更、簽證及結算等事項進行全過程跟蹤審計，跟蹤審計成為了推動工程項目開展的主導。

二、新時代高校工程審計面臨問題

現階段，隨著國家對高校的投資建設成本逐年增加，高校工程項目越來越多樣化、多元化，面臨的挑戰也愈加艱巨。批量的零星維修項目、緊急突發的搶修項目、總承包模式的新建基建項目、教學實驗室及展覽廳演播廳等設備與建筑裝修集合的綜合復合型項目的出現，審計目標的局限造成了工程審計模式的單一，審計工作的被動，很難實現審計獨立的監督評價及服務咨詢的職能。

1.工程審計角色模糊，缺乏獨立性

筆者經過近年來對全國高校的現場及網絡調研，并結合廣西區內二十多所高校的工程審計情況發現，現階段部分普通高校工程審計以跟蹤審計模式為主，主要對建設管理部門送審的招標文件、合同、招標控制價、工程款、簽證及結算等進行審核，有些送審項目環節，建設管理部門未經過初審，就直接送審審計，僅作為資料的“二傳手”，且將審計工作作為工程開展的一個必經程序，使審計作為防范風險的“第一或第二道防線”。這些現象常常使審計角色不明確，職責界定不清晰，很多既當“裁判員”又當“運動員”，失去了審計監督的獨立性。

2.小額項目采購模式單一，投入產出不匹配

據統計，高校每年的工程項目中，小額零星、維修項目約占全年工程項目總數的70-80%，廣西區內的大部分高校對小額項目，多數以固定單價合同為主，采購模式單一，使建設管理部門的人員和審計人員花費大量時間和精力在小額項目上，投入產出不匹配，有時甚至影響了工程開展進度，忽視了對重點項目、重大風險方面的審計力度，造成了更大的損失。

3.審計目標局限，成效不明顯

高校的工程審計模式也導致了審計目標的局限，采用量價審計模式的，則只是追求招標控制價、結算的審減額，以審減額作為審計目標及業績的體現，工程管理中出現的問題仍不斷循環發生。采用跟蹤審計模式的，在審核預算、結算、工程款等之余，還對招標文件、合同等方面提出審核建議，雖然將事后審計改進為事中、事前提前介入，但常把審計人員作為各個環節的主導，導致很多事項必須要等審計人員審簽后才能開展下一階段工作，混淆了審計人員的監督、評價職能，審計成效不明顯，缺乏頂層設計。

4.總承包模式施行后工程審計監控的空白

隨著近幾年我國經濟的不斷發展，為了更好地提高效率與施工質量，政府提倡采用總承包模式，即設計施工一體化，這種新形式采購模式的出現，對于高校的工程審計人員也是一個很大的挑戰，對先招標聯合體設計與施工單位，再由中標單位出具施工圖紙，報送審圖后，再編制、審計實際合同價，以及工程施工各環節如何監督、何時介入，審計深度如何，結算造價如何審計，這些都是審計人員需要思考的問題。

5.審計工作角色被動，缺乏主動性

目前，高校的工程審計工作量不斷增加，審計范圍覆蓋工程項目的全過程，雖然有關規定提出要實行審計全覆蓋，但大部分高校工程審計人員緊缺，對于日趨增多的審計任務，審計人員疲于應付，角色被動，缺乏對重點領域、重點項目、重點環節的主動審計，缺乏主動防控風險的意識，無法主動擴寬審計領域，更不能有效地體現咨詢建議的服務職能。

三、創新審計方法，實現高校工程審計價值增值

對于高校不斷興起的多元化、多形式的工程項目，以及面臨的新問題與挑戰，都迫切要求審計人員創新思路，探索新的工程審計方法。以下是筆者以廣西某高校工程審計實際為例，介紹新時代下該高校工程審計創新發展的探索與實踐。

（一）推行內控審計，“安內攘外”，充實工程審計制度

內控審計模式，“攘外必先安內”，即先“安內”，先從內部控制制度出發，創新思路，優化工程審計制度，再“攘外”，反向約束、指引、促進建設管理部門建立、健全內部控制制度，來加強內部控制管理，加強建設工程各階段履行規定程序、執行相關政策等財務管理情況。

工程從立項到竣工，一般有很多參與方，在開展全過程審計時，更要以服務工程項目、提高組織價值為己任。審計的介入是為了規范各建設相關方的管理，提高投資效益，提升投資決策的科學化程度，從源頭上遏制腐敗行為。因此，審計工作應首先以服務學校為大局，建立健全內控制度和實施細則，完善審計的監督、評價和咨詢服務職能，做到不越位、不錯位、不缺位、不推責，抓關鍵，突重點，更好地履行審計職責，提升審計效果，從而促進學校健全工程管理制度，使管理流程更加程序化、規范化、制度化。建立審計制度及規章辦法、流程，即通過提高審計起點，采用常規審計、隨機抽審與專項審計相結合的方式，加大對高風險、重點領域、重點項目的重點審核力度，同時建立工程項目全過程資料檔案及審計工作底稿。

（二）推行管理審計，扎根審計內外，擴展咨詢服務職能

管理審計模式，即通過審計工作來提出學校的工程管理建議或意見，促進工程項目健康有序、高質高效發展。審計人員不僅是對工程實際開展過程中提出審計建議，而是要追溯、延伸至工程全過程，找到各階段出現問題的根源及本質，從源頭開始，對癥下藥，向建設管理部門提出管理建議。該高校通過采用隨機抽審與專項審計相結合的審計方式，優化工作，不斷創新，提出管理建議，促進加強工程項目規范管理；追溯根源，對建設管理部門的采購方式建言獻策。

1.創新方式，隨機抽審，擴展咨詢服務職能

作為審計全覆蓋手段之一，有效采用隨機抽審方式，提高建設管理部門的職能擔當。審計人員對部分工程項目進行隨機抽審，聯合財經審計人員共同對相關賬務、資料進行查詢、問詢、記錄，制定工作底稿，查風險漏洞，撰寫報告，并與被審計單位召開審計反饋溝通會，將審計發現的問題及時反饋、溝通，提出工程項目管理意見與建議。

該高校近期以現場審計方式對學校某個期間由建設管理部門審核、送審計備案的工程項目進行了抽查審計。抽審范圍包括招標控制價、工程進度款支付、工程現場簽證和工程量收方等事項。主要涉及工程項目資料、項目變更審批程序及資料完善及完備性，有關工作流程及內部控制制度是否建立健全等情況。經過抽查取證，出具了5份抽審報告，提出了8條審計意見和建議，并向被審計單位反饋審計結果和審計意見建議，大部分存在的問題已得到落實整改，對學校工程項目的規范管理有很大的促進作用。

2.追溯根源，建言獻策，提出管理建議

在審計抓手之外，找出影響工程質量、速度、效益的原因，在工程發生前，提出更好的對策服務前期工作。對此，該高校結合實際、分析總結，對小額基建、修繕工程項目采購模式比較單一，不能完全適用于不同特點的工程項目，很難實現“質量、速度、效益”等各項目標的情況，對小額工程項目的采購方式進行探索，并提出以下四種采購模式：

（1）巧借外力，優化前期工作的總價包干采購模式

為了減少工程變更，除了要求設計、造價單位提高工作質量以外，還應該加強復核工作。鑒于施工方具有復核圖紙、造價的技術條件，且甲乙雙方都不愿意出現設計圖紙錯亂、造價發生錯漏項的情況，因此，可以在建設管理部門初步復核的基礎上，巧借施工方力量，讓其適當參與設計、造價復核工作，來提高工程前期質量,同時明確施工方僅僅是配合復核工作，最終的設計方案和造價仍然由學校決定。最終優化后的圖紙及造價，以總價包干的形式進行采購。

（2）制定“標準預算模版”，建立“零星項目施工單位庫”的固定單價采購模式

對于學校常規的維修項目作為主要內容，描述具體做法并明確主要材料和品牌，通過統計歸納、套用定額、實際測算等方式建立“標準預算模版”，按季度核定、更新固定單價。實施時，模版內的項目不需要再核算單價，竣工后按實際工程量×固定單價進行結算，變更累計總額達到一定金額的由建設管理部門核定，一定金額以上的經建設管理部門核定后還需提交審計。另外根據政府定點采購規定，可建立30萬以下的零星項目施工單位庫，通過輪流或者抽簽方式對施工單位進行選擇。這種方式將對建設管理部門及各個學院自行開展的裝修項目的預算編制起到了很好的指導作用，很大程度上提高了零星維修項目的開展效率。

（3）設計、施工一體化的總價包干采購模式

對30萬元（滿足廣西政府采購規定）以下的綜合性復合型展示裝修工程采用設計施工一體化方式進行采購，可通過校園網公開詢價，特殊項目也可以邀請3家以上單位進行詢價，設計、施工整體采購，并且實行總價包干。評選采用綜合評分法，以通過審查的投標人的平均報價為基準價，報價最接近基準價的三名投標人進入詳評；最后評標小組以不記名投票方式產生中標人，在實施過程當中，局部設計方案的優化調整可由使用單位與中標人自行協商解決，但優化調整的幅度不宜超過設計總量的10%，竣工驗收后按總價包干進行結算。

（4）采用“清單加不可預見費”的總價包干采購模式

對于緊急搶修項目，通過校園網公開詢價，以“清單加不可預見費”的總價包干采購模式。“清單內容”包含的工程內容和工程量應盡可能全面、準確，費用由建設管理部門估算，預計費用超過30萬元的也可委托造價單位估算。考慮到非常規和不可預見等因素，可以按不超過估算總額5%的比例計取“不可預見費”，作為清單外的風險補償費。另外，拆除工程、建筑垃圾清運等具有相同特點的項目也可以參照執行。

3.以審促管，建立相關單位的考核評價機制

工程項目相關的招標代理單位、設計單位、造價事務所、監理單位、施工單位等各參與方的資質水平、服務質量、服務效力及態度等都很大程度上決定了工程項目開展的進度及質量的好壞。因此，高校可針對各個參與方建立相關的考核、評價機制，制定評分標準，制定相關管理規定，優選出高質量的單位庫，不符合的將列入黑名單或有相應的獎懲方式，從而建立高校資源庫，實現高校的審計資源共享。

該高校通過學校大量工程項目招標控制價編制及結算審計工作中發現、總結，針對委托造價單位常出現的服務和質量問題，制訂了《委托社會中介機構審計管理規定》，制定考核評價機制，制定評分標準，進行量化考核，優選出資質高、業務精、信譽好的造價單位庫，促進對相關單位的管理，提高服務水平。

（三）推行風險導向審計，從“被動審計”到“主動出擊”

風險導向審計模式，即運用風險審計理念，科學選擇“重點區域”，關注并評估各類與工程項目相關的風險，并對評估結果進行審計，做出審計評價，編寫審計報告，把審計工作的事后反饋向前追溯到事前和事中階段，能夠實現高效的監控效果，為單位提供更多的增值服務。

1.ABC風險評估，開展工程項目專項審計

對學校所有新建、在建、完工但未完成結算的工程項目進行整體全過程、全方面、全流程的梳理、分析，形成情況報告，對各環節進行風險評估，利用ABC風險等級分類標準，進行風險評估，結合財經審計方式，對學校工程項目的重點風險領域、重點資金項目、重點環節等選擇性開展專項審計；注重審計監督、評價，及時總結項目的共性問題或工程管理中的缺陷及漏洞，通過大數據分析，向工程管理部門出具書面審計建議及意見書。

2.風險管理，加強總承包模式的審計監督

現階段，隨著政府對總承包模式的推廣與支持，高校的很多工程項目實行了總承包的總價包干模式，工程總承包項目涉及相關單位較多，影響因素也較多，應加強對重點環節的風險管理。包括對招標文件中招標控制價編制依據及方法、價款調整及方法、結算方式、付款方式、裝修材料品牌的約定及變更簽證的規定等方面進行重點關注；在施工圖預算審計時，審查是否按招標文件規定進行編制，材料價格是否與招標文件約定品牌相符等；施工過程中如何對工程項目變更進行界定，如何劃分總價包干內容，如何減少工程項目的變更。作為工程審計人員，要重點關注項目變更，做好獨立的變更現場取證，及時審查變更事項發生的真實性，變更是否按學校的變更審批程序開展，以及變更的內容與總包合同的約定包含的關系和對項目造價的影響及材料采購進場的監控等。同時，審計人員應建議建設管理部門及時建立此類項目的管理辦法及流程規范。

該校審計處針對學校EPC總承包項目，及時總結撰寫了《關于學校工程總承包項目審計實施細則（審計監督要點）》，提出了《關于對學校工程總承包項目實施的審計建議》，對EPC工程項目實施階段可能存在的風險以及如何規范管理及時向管理部門提出了建議。

3.風險監控，建立高校工程項目全過程信息數據動態庫

現階段部分高校每年都有大量的建設工程項目，但每年建設項目的實施情況如何，管理效果如何，工程實施是否規范，內部程序是否建立，內控制度是否健全等，這都需要通過審計做好風險監控。審計人員對2017年以來學校在建以及新建的159個工程項目，包含限額定點采購及公開招標項目，每個工程項目全過程相應的5大階段，近70余個信息點，進行了關鍵信息要素的收集整理，分類建立《基建、修繕工程項目全過程情況一覽表》，建立學校基建修繕工程項目全過程信息數據庫。信息采集從立項開始，內容涵蓋各關鍵節點的時間，簡要過程描述，主要存在問題，通過采集宏觀數據及信息，查找我校工程存在的普遍性或突出性的問題，分析產生問題的原因，對完善學校工程項目管理提出管理建議，形成針對性強的調查報告。

4.風險跟蹤，建立工程項目風險點動態跟蹤清單

學校部分建設項目常常施工工期要求緊急，很容易忽視各個環節存在的風險，審計人員對新建項目各階段發現的問題形成共享聯動，建立工程項目風險點跟蹤清單，把預算審計、合同審計中重點關注的問題向下一階段的現場審計傳導。工程項目施工時，審計處以獨立的身份對重點關注問題進行現場跟蹤了解，收集、記錄有關信息，對跟蹤過程中發現的風險和重點施工內容，及時向建設管理部門去函或以報告形式進行提示、建議，并及時歸集工程項目過程資料，為下一階段的結算審計儲備有力依據。

（四）推行內向性審計，完善審計結果運用機制

1.強化溝通匯聚力量，建立工作協調機制

在面對大規模的儀器設備采購，審計人員對符合學校規定的自行采購范圍的設備項目審計方式進行優化，即將每項報賬前的必“簽審”變更為“抽審”，在提高效率的同時，強化采購單位（人）自律行為及審計結果的運用，同時也將審計延伸至采購環節的內部控制及采購后的設備使用效果，促使各單位建立健全內部控制制度、注重資金使用效率。

在工程項目報送財政廳投資結算評審工作中，為明確管理部門、審計及財務三個單位的職責，制訂了《關于報送財政投資評審工作的協調機制》，明確各部門職責，積極推動結算審核進度。

對既涉及設備（智能化系統）安裝又涉及小部分建筑裝飾裝修內容的綜合性復合型項目，審計人員及時總結在預算編制及審計中出現的問題，編制了《關于推進學校綜合性復合型項目的工作協調機制》，來明確相關部門職責，提高后期項目開展的質量和效率。

對于部分已竣工驗收的工程項目存在不及時辦理農民工工資勞保金、墻改費、養老保險費等相關費用退還，導致該部分資金不能及時返回學校，不僅影響資金的使用，同時學校資金可能存在風險。審計人員發現后，通過文件系統主動向相關管理部門發出了要求及時辦理相關費用退還工作的函，有效防范工程管理中出現的風險，加強監督。

2.審計結果公開，讓審計矛盾有效化解

審計結果的公開，對于夯實審計地位，發揮審計作用具有十分重大的意義。同時，建立審計工作年度報告制度，編制年度審計工作報告，通報審計揭示問題及整改情況。

該校通過學校文件系統定期對每階段的工程審計動態及結果進行公示，既對審計人員及管理部門工作效率進行約束，發揮監督作用，讓更多管理部門和師生員工清楚了解工程審計進度及審計結果情況，加強對審計工作的認知及理解。

3.改進工程審計結果形式，加強結果運用

2018年，該校嘗試將工程預（結）算審計結果由原來的工程預（結）算審定單的形式改進為審計報告、審計意見（建議）書等以綜合評價為主的報告形式。改進后的報告能更全面反映存在的風險及落實整改的情況，審計結果由審定具體金額轉變為綜合評價，使審計職能定位更加清晰準確，并作為審計結果運用的重要依據。

四、結語

高校工程審計可積極思考，建立高校審計委員會和設置總審計師，增強審計監督的獨立性和權威性，自覺服務于高校的深化改革，自覺融入黨和國家監督體系之中，自覺將工程審計放到新時代的大背景下思考和謀劃。同時也需繼續開拓思路，創新審計模式，不斷探索實踐，加強內部控制、風險管理，發揮審計監督評價及服務建議的職能，來更好地促進高校完善管理、提高價值。

基金項目：廣西壯族自治區科學技術廳廣西科學研究與技術開發軟科學研究項目《廣西科技項目全程精準管理與監督機制研究》（合同編號：桂科AB16450020）；廣西壯族自治區審計廳一般課題《新時代內部審計的創新發展研究》（文件編號：桂審內〔2018〕53號）。