簡政放權優化營商環境的天津經驗：“一制三化”改革

◎文/楊書文

黨的十九大以來，黨中央、國務院高度重視 “放管服”改革，相繼出臺了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》等一系列文件，將經濟高質量發展的突破口直指營商環境。實踐證明，打造良好營商環境的重要抓手就是持續進行行政審批制度改革，通過簡政放權來提升市場和社會活力。

天津行政審批制度改革始終走在全國前列，先后經歷了五個發展階段，分別是“一門一站式”的1.0版、“一審一核現場審批式”的2.0版、“三集中三到位式”的3.0版、“行政審批局+一門一窗一網式”的4.0版、“人工智能審批”的5.0版。第一階段，天津市行政許可服務中心作為全國首個“一站式”行政服務中心正式運營，實現了現場審批和規范服務，大大降低了各個部門的行政成本，同時公開了審批流程，使復雜問題簡單化，審批流程規范化，收費方式透明化，有效規避了審批過程中暗箱操作，預防了腐敗因素的滋生。第二階段，天津建立了“兩級機構，兩級載體，一體化運行和相對集中行政審批權”的行政審批模式，在天津行政許可服務中心構建了 “行政審批，要素配置，社會服務，效能監督”四個平臺，形成了“四位一體”的管理服務模式。第三階段，進入新時期簡政放權深層次改革階段，天津公布行政許可 “權力清單”，市級事項減少四分之一。同時，充分利用信息化手段，逐步擴容升級行政許可服務系統，建立網上辦事大廳，行政許可實現管理向服務轉變。第四階段，天津濱海新區行政審批局正式掛牌成立，成為我國第一個依法設立的行政審批局，將原來分散在各個部門的審批事項全部集中于審批局，由審批局統一進行審批，實現了“一顆印章管審批”。這標志著天津行政管理體制改革進入了全新的階段。第五階段，天津在行政審批局的基礎上，又形成了 “一局兩辦”（行政審批局、政務服務辦、營商環境辦）的新模式。通過“一制三化”改革，努力實現“一個系統管運行、一顆印章管審批、一個窗口全受理、一套標準辦審批、一個平臺搞交易、一個號碼管投訴、一個平臺管監督”的全流程管理。2018年9月天津市人民政府辦公廳印發 “天津市承諾制標準化智能化便利化審批制度改革五個配套辦法”，即《天津市“一制三化”改革公開公示辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法 （試行）》《天津市 “一制三化”改革一網通辦辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革全程監督辦法（試行）》《天津市“一制三化”改革失信懲戒辦法（試行）》。這一系列制度被簡稱為“一制三化”改革，它是天津市政府打造“世界標準、全國一流”營商環境，積極推進天津“放管服”改革的集成化頂層設計，也是天津行政審批制度改革的升級版。

從實踐來看，“一制三化”改革的經驗與特色體現在以下六個方面：

一、思想引領是關鍵，體制創新促發展

“一制三化”審批制度改革堅持“以人民為中心”的指導思想，通過轉變政府職能，提高工作效率，優化營商環境；圍繞企業全生命周期，通過業務流程再造，使企業開辦、項目開工、驗收運行、生產經驗辦理程序更加簡化、便捷；通過推動數據整合共享，強化部門間的信息共享和業務對接，實現相關數據的共享，由辦成一個事項向辦成一件事轉變，做到最多跑一次或一次都不跑。通過打造優質的營商環境，充分激發市場活力和創造力。

“一制三化”審批制度改革是天津市政府創新體制機制，實現政務服務高效運轉的重要途徑。這場改革實現了4個轉變，即從事前審批向事中事后監管轉變，從審核式審批向承諾制審批轉變，從多頭監管向綜合監管轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。這是一場對照世界銀行指標體系進行的集成改革，也是一場政府行政審批制度的自我革命。承諾審批制遵循 “誰申請、誰承諾、誰兌現、誰負責”的原則，建立以信用記錄為核心的行政機關聯合激勵與懲戒機制，初步形成了以信用承諾、信息公示為特點的新型監管機制。該項改革自2018年第四季度啟動至今，已辦理承諾審批3萬多件，極大地提升了企業辦事效率。

二、權力邊界清晰化，政府服務更精準

“一制三化”審批制度改革科學合理劃分政府、社會、市場的權力邊界，正確定位政府職能，減少權力的自由裁量和尋租空間。改革全面體現 “五減”（減事項、減材料、減環節、減證照、減時限）工作要求，明確“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”事項清單并公開公示，制定審批服務“一標通用”標準，做到“同一事項、同一標準、同一編碼”。通過“五減”“四辦”和“標準化”實現了許可事項清單化和數據查詢便利化、做到了信息共享和業務協同。整合申請材料實現 “一表申報”，讓企業和群眾知道“怎么辦”，讓智能系統知道“怎么批”。對于企業而言，堅持材料提供及使用“一次提交、全域有效”的原則，借助“政務一網通”平臺實現“自動分揀、主動推送、不再索要”，以此實現各級政府部門數據和資料的互聯互通。政務服務事項網上可辦率不低于90%，實現高頻事項智能審批、無人審批。“無人審批”不僅使申請人辦事的便捷程度最大化，也避免了行政審批中的自由裁量權使用不當問題。天津共開發156項“無人審批”事項系統，開設50個政務服務“無人超市”。通過“無人審批”和“無人超市”不斷延展政務服務的時間和空間，逐步形成全市線上線下相融合的一體化便民服務體系，進一步提高政府響應群眾訴求和為人民服務的能力。

三、政務平臺智能化，一網通辦惠民生

“一制三化”審批制度改革是貫徹落實國家“互聯網+政務服務”建設理念的天津答卷。“政務一網通”平臺是天津一體化“互聯網+政務服務”頂層平臺和系統樞紐，提供內容齊全、功能集成、辦事便捷高效、線上線下融合的一站式政務服務辦理平臺。其網上辦事大廳可以實現個人辦事、法人辦事、聯合審批、居住證積分辦理、各環節公示、辦件查詢等政務服務功能。大廳利用“政務云”部署，以“天津網上辦事大廳”、政務服務微信公眾號、政務服務APP和政務服務資助終端設備為申報入口，通過統一身份認證平臺，實現“同一入口、一網通辦”。“互聯網+政務服務”的深入開展離不開各個機關各個部門的協調配合。未來的發展方向應該是“數據無條件歸集，有條件使用”，讓老百姓和企業切實體驗“一網通享，一網通辦”帶來的高效率，不斷提升天津政府治理能力現代化水平，營造一流營商環境。

四、承諾審批講誠信，信用體系得推進

“一制三化”審批制度改革是天津社會信用體系建設的助推器。按照“你承諾、我審批，你不兌現、我就撤銷”的原則設立的信用承諾審批制度，以企業信用記錄為基礎列出誠信典型“紅名單”和嚴重失信主體 “黑名單”，把企業家的信用狀況作為各類行政許可的參考條件，從而建立起以信用記錄為核心的行政機關聯合激勵與懲戒機制。目前共推出657項實行承諾審批事項涉及的1430件申請材料，將51件申請材料實行“以函代證”。承諾審批在按照告知、承諾、辦理、履諾、采信等五道程序進行信用審批的同時，也建立健全了容錯糾錯機制，對于主動糾正失信行為的企業建立信用修復機制，激勵其誠信經營。承諾審批制度構建了跨地區、跨部門、跨領域的，由政府、社會共同參與的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，創新了以信用承諾、信息公示為特征的新型監管機制。

五、“三個分離”更科學，招標投標強監管

為加強招標投標的監督管理，“一制三化”審批制度改革推行公共資源交易 “三個分離”改革。“管辦分離”通過整合平臺、整合市場的方式，建立統一的電子化公共資源交易平臺，實現綜合監管和聯合監督，形成協同監管格局。“辦代分離”在放開市場、降低門檻的同時，加強信息公開和信用評價，統一規范公共資源交易代理服務行為，通過聯合懲戒機制和事中事后監管，推進市場行業自律。“管用分離”按照評審評標專家統一分類標準，建立全市統一的評審評標專家庫，實現“評標專家集中管理、統一抽取”，推進專家資源跨區域共享共用。

六、指標體系高標準，營商環境大優化

世界銀行《2019年營商環境報告》對營商環境的評價體系主要包括“開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產”等10個指標。“一制三化”改革在進行制度設計時以這些指標體系為依據，改革針對性強、成效顯著。

“一制三化”審批制度改革實施以來，減少審批事項803項，下放事權719項，取消申請材料3842件，取消辦理環節188個，取消證照106個，推出了1092個 “馬上辦”事項、1341個 “就近辦” 事項、2386個“網上辦”事項、2119個“一次辦”事項，事項辦理時限由法定平均時限21.2天壓減至5.4天，資質資格類承諾辦理時限普遍減少到5天以內，開辦企業3天，項目開工最快35天，總體效率提高80%以上，走在全國前列。便利化方面，便民服務專線中心的知識庫從5萬條擴容到8.7萬條，日處置企業群眾訴求能力超過5萬件。

“一制三化”審批制度改革使天津營商環境持續改善，市場活力進一步釋放，民營企業發展的信心與動力進一步增強。一季度天津生產總值5198.58億元，同比增長4.5%。數據顯示，2019年以來，天津市場主體快速增長、就業人數穩步增加、民營工業企業主要經濟指標增速好于全市、民營企業在資本市場保持活躍。由此可見，優化營商環境不僅是政府提供公共服務的重要內容，也是建設現代化經濟體系、促進高質量發展的重要基礎。

總之，“一制三化”審批制度改革堅持 “以人民為中心”的指導思想，通過轉變政府職能，提高工作效率，優化營商環境；通過再造業務流程，使企業開辦程序更加簡化、便捷；通過推動數據整合共享，強化部門間的信息共享和業務對接，實現企業開辦事項相關數據的共享交換，做到企業開辦最多跑一次或一次都不跑。其目的是努力將天津打造成國際一流、全國最優的營商環境，充分激發市場活力和創造力。

“一制三化”審批制度改革是天津市政府創新體制機制，實現政務服務高效運轉的重要途徑。這是一場對照世界銀行指標體系進行的集成改革，也是一場政府行政審批制度的自我革命。

優化營商環境，實現高質量發展，建設五個現代化天津，在全市上下形成“我就是開放形象，我就是營商環境”的新局面，認真實干馬上就辦，讓天津成為高質量發展的制度創新高地，吸引投資洼地。展望未來，今后需要繼續優化審批事項提升便民服務水平，尤其是要加強應用信息公開和共享機制建設，加快智能化建設水平，打破部門間的信息孤島，營造公平競爭的市場環境，實現以改革促發展。