分析城投類國企的現(xiàn)狀和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路

文/施波，麗水市城市建設投資有限責任公司

1 城投類國企的產(chǎn)生和分類

1.1 城投類國企的概述與發(fā)展背景

顧名思義，“城投類國企”即主要從事城市基礎設施投資、融資、建設及運營的國有企業(yè)，社會各界對此類企業(yè)的稱呼各有不同，有的稱城投公司，有的稱融資平臺，也有的叫城市建設公司，按照其職能定義，“城投類國企”是較為準確的表述。城投類國企的產(chǎn)生與中國近30年突飛猛進的城市化進程密不可分。城投類國企首先是國有企業(yè)，這是正確理解其企業(yè)性質(zhì)及歷史使命的前提。作為國有企業(yè)，必然承擔著政府所交于的使命，就如軍工類國企擔負國防發(fā)展和能源類國企保障能源供給安全一樣，城投類國企擔負的使命是推進城市建設及完善人居環(huán)境，這與近30年中國的城市化進程密不可分。按照中國科學院的劃分，中國的城市化進程大致可分為6個階段，尤其是改革開放之后，經(jīng)歷了1979年～1984年城市化恢復發(fā)展、1985年～1991年穩(wěn)步發(fā)展和1992年～2018年快速發(fā)展等三個階段。大部分城投類國企都是在上述階段陸續(xù)成立并得到快速發(fā)展，如上海城投等國內(nèi)成立較早的幾家城投公司在20世紀90年代初即組建。

1.2 城投類國企的分類

1.2.1 按照企業(yè)成立的目的及投資平衡方式分類，城投類國企可分為產(chǎn)業(yè)類、平臺類和項目類等。產(chǎn)業(yè)類大致前身為傳統(tǒng)的國企，一般都有經(jīng)營性業(yè)務，在特定時期開始承擔政府基礎設施建設任務，比如一些化工類國企，根據(jù)地方政府的要求，建設化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并承擔園區(qū)內(nèi)的道路、綠化等基礎設施建設，以園區(qū)的整體開發(fā)收益平衡投入；平臺類往往在成立之初就定位為城市建設投融資平臺，主業(yè)就是城市建設，這類企業(yè)在2000年之后，尤其是4萬億投資時期大量成立，其經(jīng)營模式通常是與政府建立委托代建關系，按照政府投資規(guī)模要求，先向金融機構融資建設城市基礎設施，然后再通過政府回購收入來償還借款本息；項目類一般是政府因為特定項目建設需要而成立，并依靠項目自身收益或財政補貼平衡投資，比如保障房建設公司、風景區(qū)建設開發(fā)公司等。

1.2.2 按照所處的基礎設施行業(yè)分類，城投類國企大致可分為交通類、市政類、土地儲備類和綜合類等。交通類主要包括承擔建設公路、軌道、水利等設施的國企，比如高速公路股份公司、地鐵集團、水利建設集團等；市政類主要包括承擔建水電、燃氣、市政道路等設施的國企，比如自來水公司、市政公用集團等；土地儲備類主要從事土地拆遷整理開發(fā)，這類國企往往是配合各個地方的國土部門開展工作，比如土地整理公司、地產(chǎn)集團等；綜合類是同時承擔多種類別基礎設施開發(fā)的國有企業(yè)，此類企業(yè)往往規(guī)模較大，實力較強，很多名稱即為城投公司、建設集團等。

2 城投類國企現(xiàn)狀

盡管城投類國企為地方城市建設和經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但也產(chǎn)生了負債規(guī)模偏大、投資效率有待提高等問題，伴隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變及政府投融資模式的調(diào)整，城投類國企也開始逐漸面臨諸多的制約和困難。

2.1 存量債務規(guī)模較大，歷史遺留包袱較重。

由于城市基礎設施建設投入較大，對融資規(guī)模有很高的要求，因此城投類國企往往背負的債務規(guī)模較大。因為缺乏信息披露，全國范圍內(nèi)城投類國企實際的全口徑的負債規(guī)模無從統(tǒng)計，但從2013年審計署對地方政府債務排查結果中可見一斑，根據(jù)公告，僅在20 13年底，融資平臺公司所承擔的屬于政府直接及或有債務規(guī)模就約6.97萬億，而龐大的債務規(guī)模背后是不菲的政府財務利息支出。

2.2 國家投資政策轉(zhuǎn)變，融資渠道面臨監(jiān)管制約。

十八大之后，國家推動經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型，推動在基礎設施領域進一步擴大社會資本的引進，尤其是審計署對地方政府債務審計之后，社會各界對政府通過城投類國企舉借政府債務高度關注，財政部、銀監(jiān)會等部委陸續(xù)出臺了規(guī)范及限制城投類國企舉債融資的系列文件，城投類國企的融資渠道開始收緊。

2.3 資產(chǎn)結構不太合理，經(jīng)營性現(xiàn)金流不強。

以往為快速做大城投類國企的資產(chǎn)規(guī)模，地方政府往往將管網(wǎng)、辦公用房等偏公益性資產(chǎn)注入企業(yè)，同時由于多年來承擔基礎設施建設任務，不以盈利性為目的，城投類國企的資產(chǎn)質(zhì)量普遍不佳，缺少能帶來現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)，這在當前國家鼓勵城投類國企轉(zhuǎn)型背景下，顯著增加了轉(zhuǎn)型的時間和難度。

3 后續(xù)城投類國企轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與建議

城投類國企多年從事基礎設施建設開發(fā)工作，相比較其他普通企業(yè)而言，本身仍積累了較多的資產(chǎn)和資源，也有較強的投融資能力，后續(xù)可以結合自身優(yōu)勢穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.1 順應政策形勢，積極投入后續(xù)城市建設

城市建設開發(fā)是城投類國企的老本行，也是核心優(yōu)勢所在，不應該輕易放棄，應積極響應國家號召，改變傳統(tǒng)的政府指令下達和委托代建形式，通過PPP等市場化方式，積極與社會資本合作，共同參與基礎設施開發(fā)業(yè)務。

3.2 穩(wěn)步開展市場化業(yè)務，打造可持續(xù)“造血”職能

各個企業(yè)可以結合自身優(yōu)勢穩(wěn)步拓展市場化業(yè)務，比如市政類可以拓展污水處理設備業(yè)務、土地儲備類可以開展土壤修復業(yè)務等，各類城投類國企也可以積極響應國家戰(zhàn)略，參與“一帶一路”倡議，嘗試走出去，輸出建設、管理、運營等優(yōu)勢，打造可持續(xù)“造血”職能。

3.3 整合資產(chǎn)資源，增強綜合性現(xiàn)金流來源

城投類國企本身積累了較多的土地、房產(chǎn)等城建資源，可加以合理梳理整合，嘗試開展廣告、停車管理運營等運作。

4 結語

本文肯定了城投類國企在加快完善城市基礎設施和改善人居生態(tài)環(huán)境等方面的貢獻，同時也指出當前所面臨的融資渠道開始受限、歷史債務規(guī)模較大、資產(chǎn)結構不太合理、經(jīng)營性現(xiàn)金流不強等一系列問題，并從整合優(yōu)勢資源角度，對下一步城投類國企的轉(zhuǎn)型發(fā)展思路提出了建議。