基于BSC的智慧城市PPP項目績效評價指標體系構建

左雪 雷良海

摘 要：為了提高財政資金的使用效率和智慧城市的建設水平，所以從智慧城市PPP項目的復雜性、特殊性、公益性的特征分析出發引入BSC這一全面綜合的績效評價模式，建立起基于財務與財政維度、內部建設與運營維度、利益相關者維度、可持續發展創新維度的契合現代財政預算績效管理要求的全生命周期績效評價指標體系。

關鍵詞：智慧城市;績效評價;PPP項目;平衡計分卡

中圖分類號：F572;F283 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）32-0072-05

引言

在信息化時代的大背景下，隨著將大數據、物聯網、云計算等技術應用于建設“智慧城市”的普及，建設智慧城市已被我國列入“十三五”規劃，上升到提高我國綜合競爭力的國家發展戰略的高度。目前，我國超過500個城市正在規劃和建設智慧城市，其投資總規模將超過5 000億元，預計建設所帶動的投資資金將高達40萬億元[1]。而2019年作為5G元年，在5G的應用下帶來的智慧城市服務能力的升級以及盈利效應的增強，勢必讓智慧城市PPP項目在未來迎來更大的“井噴”。智慧城市項目所具有的投資金額巨大、投資額回收周期長、運營維護技術要求和成本“雙高”的準公共產品特征，以及在我國地方政府償債壓力大、財政資源有限的現狀下，具有“伙伴關系、利益共享、風險共擔”優越性的政府與社會資本合作（Public-Private Partnership）模式成為當前進行智慧城市項目建設的必然選擇。

將PPP模式應用于智慧城市的建設無疑是對公共服務供給模式的創新?？茖W客觀的績效評價是確保財政資金合理利用和智慧城市高效建設的重要手段，而構建起科學合理的智慧城市PPP項目績效評價指標體系則是進行績效評價的關鍵。因此，本文將以績效評價理論為指導，借鑒其他領域PPP模式的績效評價方法和實踐經驗，為智慧城市PPP項目績效評價提供共性指標參考;同時，基于智慧城市兼具軟件硬件建設，產品和服務種類眾多，屬性復雜多樣的個性特征，綜合建立起基于平衡計分卡的智慧城市PPP項目的全生命周期的績效評價指標體系。

一、智慧城市PPP項目績效評價的現狀與問題分析

《關于推廣政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中對績效評價已提出明確要求：一方面，要對PPP項目建立起政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，即對PPP項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等全方位進行績效評價;另一方面，要根據績效評價結果對合同約定的政府支付的補貼等進行調整，從而激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。因此，建立起既能權衡各方利益相關者預期，又能將績效評價結果與政府付費掛鉤的績效評價體系是提高現代財政預算績效管理水平的政策要求。

然而，從實踐上看，盡管已出臺許多國家層面的PPP項目績效評價的政策性文件，但由于缺乏國家層面的PPP項目績效評價實施細則的規范性文件，大部分智慧城市PPP項目的績效評價仍處于評價方法不科學、評價標準不統一、評價維度相對單一、評價結果無約束性的無章可循狀態[2]，無法滿足對智慧城市PPP項目進行全面績效管理政策要求。從理論研究上看，學界關于PPP項目的研究更多集中在應用研究、風險管理、項目融資和建設運營等方面，針對PPP項目的績效評價研究相對較少，且多集中于傳統的基礎設施領域，比如軌道交通、水利工程、綜合管廊建設等，較少對智慧城市PPP績效評價指標體系的構建研究。已有的智慧城市PPP項目的績效研究也均未對指標體系的構建進行詳細論述。

二、智慧城市PPP項目績效評價指標體系構建原則及思路

（一）智慧城市PPP項目績效評價指標體系構建原則

1.4E原則

根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》所要求的績效評價需要運用科學合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，遵循經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）的3E原則對財政部門和預算部門設定的績效目標進行客觀、公正的評價。結合學者們的研究成果，并針對智慧城市項目極大的對城市轉型升級的輻射帶動能力和顯著的惠民便民特征，在針對智慧城市PPP項目的績效評價時，除了上述三個原則之外，還應堅持公平性（equity）原則，在4E原則下構建出的績效評價指標體系的內涵將更加豐富。

2.共性與個性結合原則

在構建智慧城市PPP項目的績效評價指標過程中，一方面可以運用適用于傳統PPP項目績效評價的共性指標，另一方面也要選取僅與智慧城市項目相關的個性指標，以突出智慧城市的項目特色。

3.全面系統性原則

根據“全方位、多層次、全覆蓋、全過程”的績效管理要求，在智慧城市PPP項目這一系統工程的實施中包含識別、準備、采購、執行和移交五個階段。績效評價指標體系的構建要秉持全面覆蓋的全生命周期原則，同時要全面考慮權衡政府、企業、公眾三元主體的利益。

（二）智慧城市PPP項目績效評價指標體系構建思路

當前我國財政部提供的是以政府為資金投入主體，從投入、過程、產出和效果四階段項目建設過程的角度建立起的項目績效評價共性指標體系?？梢?，在績效評價過程中，僅考慮了政府的績效目標，僅適用于傳統的政府投資項目?；赑PP 模式的項目內容屬于基礎設施和公共服務領域，是財政預算績效管理的范疇，在進行績效評價指標體系的構建的思路、內容、方法上存在相似之處[4]。因此，在設計PPP績效評價指標體系時借鑒了部分共性的指標。

智慧城市PPP項目的復雜性、特殊性和公益性有別于其他PPP項目。首先，其復雜性一方面源于智慧城市項目進行建設運營的高度復雜性，另一方面源于PPP模式自身運作的高度復雜性。其次，智慧城市PPP項目本質上是建立在城市基礎設施要素之上的信息化項目[4]，即“互聯網+”模式，具有軟件信息服務和硬件基礎設施相結合的特殊性，因此，智慧城市PPP項目不僅具有PPP項目周期跨度長、多個利益主體、投入資源大的共性特征，還具有涉及領域廣、子項目眾多，對項目公司的技術水平、融資能力、財務要求高，風險大，監管流程復雜的個性特征。最后，智慧城市建設內容的惠民利民的公益性，決定了在對智慧城市PPP項目進行績效指標體系構建時不僅要重視PPP項目的產品和服務質量、運營管理技術這些共性特征，而且要突出智慧城市PPP項目注重便民、惠民成效的人本原則，更要注重對建設區域的整體輻射帶動作用的引導原則，以及更加注重技術的持續開發和人員培養以保證項目的可持續發展原則。對智慧城市PPP項目構建出共性與個性相結合的全生命周期的績效評價指標體系的具體構建思路如圖1所示。

三、基于BSC的智慧城市PPP項目績效評價指標構建

平衡計分卡（balanced ScoreCard）是由哈佛教授Robert S.Kaplan和美國的復興全球戰略集團總裁David P.Norton于1990年共同制定的用于改善公司傳統績效評價體系缺陷的創新績效評價模式[4]。傳統的平衡計分卡從財務維度、顧客維度、內部流程維度和學習與成長維度四個維度來進行企業或者項目的業績考量[5]。運用平衡計分卡能夠彌補傳統的僅關注滯后性的財務指標的評價模式，更加注重財務指標和非財務指標的平衡、短期建設與長期運營的平衡，以及政府、社會資本以及公眾各個利益相關者的平衡、領先指標與滯后指標之間的平衡、結果性與動因性指標之間的平衡的顯著優越性，從而將“全方位、多層次、全覆蓋、全過程”的績效管理的目標轉化為一系列相互聯系的績效評價指標。因此，本文將結合智慧城市PPP項目績效評價的目標與原則，在平衡計分卡原有的四個維度的基礎上進行適應性的拓寬與修改，建立全生命周期績效評價指標體系。

（一）財務與財政維度

由于PPP項目具備的“公私合作”內涵特征，同時涉及財政資金和社會資本，因此，對智慧城市PPP項目進行評價時需要同時考慮兩種資金的使用效益，以此為依據構建起財務與財政維度的指標。財務層面是站在項目公司和社會投資機構的角度來考慮項目的經濟效益。項目公司良好的財務狀況是保障項目可持續運營的基礎，尤其是在智慧城市PPP項目運營周期長，贏利能力相對較低且投資金額巨大的前提下。財政層面則參考了財政部發布的項目支出績效評價共性指標體系框架的內容，強調財政資金的合法合規使用。具體指標體系如表1所示。

（二）內部建設和運營維度

2018年《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》中對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，其中包含4個智慧城市PPP項目。調出示范項目清單的原因均是尚未落地，可見，智慧城市項目對資源需求、技術要求較其他PPP項目都更高的特殊性，讓確保建設期和運營期的順利進行成為智慧城市PPP項目可持續建設和運營的關鍵。大部分的智慧城市PPP項目采用的是BOT模式。內部建設與運營維度將全面覆蓋建設和運營這兩個階段，進行績效指標評價體系的構建。具體指標體系如表2所示。

（三）利益相關者維度

在PPP 模式下，由政府與社會資本共同組建的項目公司來完成智慧城市項目的投資、建設、運營工作。因此，PPP 模式下的項目預算績效管理的主體、內容、目標較傳統項目預算績效管理更加復雜、多維[3]，即需要考慮到社會資本的績效目標。同時，基于利益相關者理論所定義的“能夠影響或者受到一個組織目標影響的所有個體和群體”，在對智慧城市PPP項目的績效評價中，我們不僅需要關注績效目標不一致的政府和參與項目的社會資本，還需要關注包括受到該項目影響的公眾。因此，我們需要考慮各個利益主體，設計出更為全面系統的績效評價指標，以平衡各方利益相關者的個性化需求。具體指標體系如表2所示。

（四）可持續發展維度

基于智慧城市PPP項目的可持續發展能力的指標構建，需要將傳統平衡計分卡該維度的內容進一步擴充。由于智慧城市PPP項目更關注智慧城市的持續運營能力和公共服務能力[1]，因此，除了傳統平衡計分卡該維度中涉及到的員工的發展成長，還需要全面考慮項目帶來的社會效益、生態效益以及項目的推廣性。具體指標體系如表3所示。

結語

智慧城市PPP項目是一項具有耗資巨大、涉及領域極廣、科技含量極高、投資回收周期極長、風險極大特征的復雜的系統工程，構建起基于平衡計分卡的全生命周期的四維績效評價指標體系，既能夠高度契合現代財政預算績效管理的要求，又能夠對未來智慧城市的建設和發展起到促進作用。

參考文獻：

[1] ?朱鳳娟，翁一丹.智慧城市PPP項目績效評價體系構建及應用研究[J].電信技術，2018，（S1）：9-12.

[2] ?陳龍.PPP項目績效評價研究綜述[J].財政科學，2017，（4）：90-96.

[3] ?徐靜.PPP模式下我國智慧城市項目實施現狀與策略研究[J].科技促進發展，2017，13（10）：779-785.

[4] ?DeborahAgostino，MichelaArnaboldi.How the BSC implementation process shapes its outcome[J].International Journal of Productivity and Performance Management，2011，60（2）.

[5] ?李蕓達，溫素彬.管理會計工具及應用案例——BSC在項目績效評價中的應用[J].會計之友，2016，（23）：130-133.

Abstract：In order to improve the efficiency of the use of financial funds and the construction level of intelligent city，this paper introduces BSC，a comprehensive performance evaluation model，from the analysis of the complexity，particularity and public welfare of intelligent city PPP project.The whole life cycle performance evaluation index system based on finance and finance dimension，internal construction and operation dimension，stakeholder dimension and sustainable development innovation dimension is established，which meets the requirements of modern financial budget performance management.

Key words：Intelligent City;performance Evaluation;PPP Project;balanced Scorecard