地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計存在的問題及對策建議

張洪澤

[摘 要] 政府投資項目一般周期較長、開展情況較為復雜，以竣工決算為主的傳統審計已不能滿足當前審計需要，因此，政府投資項目跟蹤審計應運而生。近年來，地方審計機關積極響應國家政策號召對政府投資項目實施跟蹤審計，在取得成效的同時，也存在一些亟待解決的問題。本研究基于對政府投資項目跟蹤審計定義及優勢的闡述，分析了地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計存在的問題，并提出針對性的對策建議，以期為地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計提供借鑒意義。

[關鍵詞] 地方審計機關;政府投資項目;跟蹤審計

[中圖分類號] F275[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0163-02

一、政府投資項目跟蹤審計的定義及優勢

不同的學者對政府投資項目跟蹤審計有不同的定義，筆者在總結前人觀點的基礎上，總結出如下定義：政府投資項目跟蹤審計是在遵循相關法律法規的前提下，以及時發現、整改問題，提高政府投資效益為目的，按規定的程序，采取恰當的審計方式和方法對投資項目各個階段的內容進行系統、全面、連續地監督、分析、評價的一種新型審計模式[1]。

政府投資項目跟蹤審計與政府投資項目傳統審計相比具有如下優勢：一方面，跟蹤審計變靜態審計為動態審計，能及時揭露工程項目建設過程中的違規違法行為，并提出整改意見，從源頭上遏制貪污腐敗之風，充分發揮審計的免疫系統功能[2]。另一方面，跟蹤審計在項目開始時即介入項目，成為項目建設過程中不可缺少的一員，能對投資方、建設方、施工方、監理方產生一定的威懾作用，規范項目參與方在項目建設過程中的相關行為，在提高政府投資績效的同時，也極大提高了審計地位。

二、地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計存在的問題

跟蹤審計有利于促進“穩增長、促改革、調結構、惠民生”等政策措施的落實，有利于保障政府投資建設項目的高質量開展[3]。但跟蹤審計在取得成效的同時，仍存在許多不足，尤其是以地方審計機關為實施主體開展的政府投資項目跟蹤審計仍存在許多亟需解決的問題。

（一）跟蹤審計法律法規依據不足，工作機制不夠健全

目前，跟蹤審計人員在開展政府投資項目跟蹤審計時多依靠《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》等法律法規，當前沒有一部專門的跟蹤審計法律法規能為地方審計機關開展跟蹤審計給予具體的、詳細的指導。即使審計署發布了《政府投資項目審計規定》，但跟蹤審計實施的保障機制仍不夠健全，且不能完全適用于所有地區的政府投資項目。由于國家層面的法律沒有明顯的針對性，地方審計法規又沒有根據地方具體實際情況明確相應實施細則，導致跟蹤審計在實施過程中的審計定性和處理無法可依。另外，參與投資項目管理的多個部門在管理上各自為政，使投資建設項目在監督機制上出現多頭管控、責權利劃分不清、部門協作不暢等現象。因此，由于尚未健全跟蹤審計工作機制，造成地方審計機關在開展跟蹤審計過程中受多方力量影響，嚴重制約著跟蹤審計的效率和效果。

（二）審計定位模糊

一方面，審計人員在跟蹤審計過程中，為了保證項目的順利實施和預期成果，很可能會出現“越權”行為，直接參與到項目的管理中去，出現“既是裁判員又是運動員”的現象[4]。另一方面，有時建設項目實施過程中的會議會要求跟蹤審計人員參加，并發表相關意見，這無形中把審計人員拉到了管理者隊伍中。此外，由于跟蹤審計人員貫穿政府投資項目的始終，會及時對發現的問題提出整改意見，并監督整改，一旦程度把握不當，便會偏離審計定位，破壞跟蹤審計建立的權力制衡機制，加大審計風險。

（三）審計獨立性受到行政體制的嚴重制約

我國地方審計機關實行雙重領導體制，即：“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。”這種領導體制從兩方面制約跟蹤審計的獨立性。一方面是審計組織地位方面，審計機關與被監督部門同時隸屬于政府部門，政府很可能從自身形象及利益出發，運用行政手段干預審計結果的公開。另一方面是經費來源方面，審計機關開展跟蹤審計所需經費是由本級財政預算保障的，受本級財政預算制約，這進一步影響了審計結果的公開。

（四）審計力量不足

目前，我國地方審計機關審計任務繁重。據調研發現，地方審計機關中的一線審計人員約占審計機關總人數的60%，他們在承擔著本區域全部的預算執行和其他財政支出審計、資源開發與環境保護審計以及受監督的其他單位主要負責人的經濟責任審計等工作的同時，還要擔負著本區域政府投資項目跟蹤審計的任務，如此繁重的審計任務使跟蹤審計人員很多時候難以高質量的完成審計工作，審計力量的不足極大制約著審計效果。此外，政府投資建設項目的復雜性要求審計人員要具備豐富的專業知識和其他跨學科綜合知識，但就目前來看，地方審計機關尚缺少多學科、多技能的復合型審計人才。

三、完善地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計的對策建議

（一）建立健全相關法律法規

跟蹤審計工作需要法律法規保障實施，只有將跟蹤審計實施辦法、實施程序通過法律、法規的形式確定下來，才能保證跟蹤審計工作的順利開展。一方面，國家層面上的法律應明確規定跟蹤審計的權利范圍，規定跟蹤審計的處理處罰權限，為跟蹤審計強有力的開展提供必要的支持。另一方面，各地方應在遵循《憲法》、《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計準則》等法律法規的前提下，結合本地區實際情況出臺一系列可操作性強、指導性強的地方性跟蹤審計法規、指導意見等，建立和完善與跟蹤審計相關的各種規章制度，規范跟蹤審計行為，降低跟蹤審計風險，提高跟蹤審計質量。

（二）科學合理界定審計監督權

項目伊始跟蹤審計便參與到項目中去，這要求跟蹤審計人員要明確自己的角色定位。跟蹤審計人員是政府投資項目的監督者而不是管理者，其應通過履行審計監督權，對政府投資建設項目中出現的問題及時向建設方、施工方等相關各方反映，并督促其進行整改，促進投資建設項目的順利進行。總之，跟蹤審計人員在開展跟蹤審計的過程中應明確審計的角色定位，做到到位不越位，力求在恰當行使審計監督權的同時促進政府投資建設項目高質量地進行。

（三）推進地方審計機關領導體制改革

提高地方審計機關的獨立性，應積極推進地方審計機關領導體制的改革。筆者在總結前人學者觀點的基礎上，認為我國地方審計機關領導體制改革應朝著以下方向進行即審計署直接領導各省審計廳，取消審計署駐派制，將審計署駐派辦直接并入省審計廳，市縣實施審計廳派出制，由審計廳直接領導，統一管理，審計經費由省級直接撥付，由國家財政予以保證。地方審計機關實行省級垂直領導，可以使地方審計機關完全脫離地方政府，極大地提高了地方審計機關的獨立性，這不僅有利于加強對地方政府的監督和管理，還有利于推進國家政策在地方的落實。此外，還要積極推動實施審計結果公告制度，通過公告形式推進跟蹤審計整改制度的創新，在更高層次、更廣層面上彰顯審計的獨立性。

（四）整合審計資源，提高審計人員素質

首先，地方審計機關跟蹤審計人員配備不足時，可以考慮借助外部力量，如注冊會計師等，這樣做不僅可以減輕地方審計機關跟蹤審計人員的壓力，也可以一定程度上擴大審計范圍，降低審計風險，提高審計效果。但必須要注意的是，在利用外部審計力量進行跟蹤審計時，要做好對外部審計力量的監督工作。其次，可以定期組織跟蹤審計人員參與建設項目審計、計算機輔助審計等知識的培訓，培養多學科、多技能的復合型審計人才，從而促進跟蹤審計工作的順利開展。最后，可以考慮充分利用各領域專家的工作。當前審計機關審計人員多來自財經專業，為滿足審計需要，審計機關在開展跟蹤審計時可以考慮聘請建筑設計、工程造價等領域的專家，聽取專業的意見，以提升跟蹤審計效果。

最后，要促進跟蹤審計與績效評價的深度融合，構建跟蹤審計業績評價體系，對跟蹤審計實施績效進行分析與評價。跟蹤審計業績評價體系的構建應遵循差異性與共性相結合、科學性與可操作性相結合、全面性與精簡性相結合、定量指標與定性指標相結合、長期指標與短期指標相結合、隱性成果指標與顯性成果指標相結合的原則，通過查閱書面資料、調研等方法，圍繞審計成果、各方參與度及反饋度、審計風險及審計質量管理等方面內容展開。希望通過構建跟蹤審計業績評價體系能進一步促進跟蹤審計更高質量的開展實施，最終達到提升跟蹤審計效率和效果的目的。

四、結語

地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計尚處于摸索階段，本研究基于對政府投資項目跟蹤審計定義及優勢的闡述，指出當前地方審計機關在實施跟蹤審計時存在的問題，在法律法規建設、審計監督權界定、領導體制改革、審計資源整合及審計效果評價等方面提出針對性的對策建議，希望為我國地方審計機關開展政府投資項目跟蹤審計提供借鑒意義。

[參考文獻]

[1]王國娜.建設項目跟蹤審計應用研究—基于京滬高鐵項目[D].太原：山西財經大學，2015.

[2]韓煦.新時代對投資審計工作提質增效的若干思考[J].財會學習，2018（33）：139+141.

[3]李莉.關于基層審計機關做好政策跟蹤審計的思考[J].現代商業，2016（2）：156-157.

[4]常茹.芻議公共工程項目治理中政府審計角色定位[J].財會通訊，2016（13）：86-89.

[責任編輯：趙磊]