地方本科高校預算編制問題、根源及路徑探究

鄭美仙

[摘 要] 隨著預算改革的深化和新預算法的落實推進，地方本科高校預算編制日趨規范和完善，財政資金使用效益不斷提升，但同時仍然存在編制方法不科學、編制內容不完整、定額標準不明確、支出重點不突出、約束機制不健全等問題。對此，地方本科高校應該從完善預算編制制度、加強基礎數據管理、優化財政支出結構、強化項目分類管理、健全考核評價體系以及統籌資源配置等方面加以改進。

[關鍵詞] 地方本科高校;預算編制;路徑

[中圖分類號] F275[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）12-0187-02

高校預算編制指高校財政收支計劃擬定、確認及組織的過程。近年來，地方本科高校資金收入主要來自財政撥款、學費、科研經費、社會捐贈、基金收入等，資金來源較為單一，對地方財政撥款依賴性較強。如何優化地方高校預算編制，科學有效調配財政資金，充分發揮資金使用效益，更好地保障學校教學、科研、基礎建設、行政后勤等工作，是地方高校財務管理研究中的重要探討方向。

一、當前地方本科高校預算編制存在的主要問題

2014年《中華人民共和國新預算法》實施以來，地方高校預算編制更加規范透明，預算編制從無到有，覆蓋范圍逐步擴大，預算在財務管理中發揮越來越重要的作用，為高校決策部署和工作安排提供更為科學、可靠的財務依據。但從近幾年來的具體實踐來看，實際操作中有些問題仍然突出，影響了地方本科高校財務的高效使用。

（一）編制方法未跳出傳統預算模式

以往地方本科高校預算一般采用“上年基數加增長”的方法，即根據部門往年支出，再綜合考慮財政收入和工作實際，給予一定增長，該方法造成預算支出只增不減。近年來，各地本科高校逐步開始推行零基預算，但由于零基預算要做大量基礎工作，實際工作中難以精準實施，一些經費安排通常仍然延續“上年基數加增長”的做法。

（二）預算內容不夠精準

地方本科高校主要依據地方財政部門預算相關政策法規、學校發展規劃和年度計劃、往年收支執行情況和增減因素、上年結余等來編制預算。由于預算科目涉及面廣、政策性強，財務人員不僅要求具備財務管理素質，還要充分了解學校各個領域工作。然而實際工作中往往存在預算編制人員不熟悉財政政策，而財務部門審核人員對學校工作不了解，造成預算少編、漏編。比如：校內各單位上報預算需求，財務處對部門根據工作實際提出的項目支出預算不認可，未予列入年初預算，事后只能通過審批撥款的方式，從大專項中予以安排。同時，學校工作計劃調整、上級要求追加工資等諸多不可預見因素，也增加了預算編制的精準。

（三）項目定額標準不明確

很多經費支出缺乏明確的標準，如學生活動經費安排，生均標準沒有相關規定。財務處只能在部門編報的基礎上，憑經驗和感覺來核定，難免存在資金投向不精準、重點不突出等問題，進而造成資金大量沉淀或頻繁追加預算。特別是專項經費的編報，多數采取打包切塊的方式，沒有具體到使用單位和所需資金，無法科學測算資金額度，同時也給部門調劑資金留有空間。

（四）預算資金使用效益不高

一些高校部門編報年初預算時主要還是站位本部門利益，一味擴大預算規模，預算金額往往比實際需求大，造成一般性預算占用大量資金，對于一些需專項支出的項目，沒有經過充分立項論證和評審，就匆忙列入預算編制，導致項目進展與資金矛盾突顯。

（五）財務約束監督機制還不夠健全

一方面，部門預算責任意識淡薄，預算編制較為草率、粗糙，收支論證不嚴謹，缺乏可靠依據。另一方面，由于缺乏有效的督查考評機制，導致預算權威性不高，預算執行和調整存在隨意性，沒有嚴格按照批復后的預算執行，有的甚至“先斬后奏”，迫使財務處追加預算。

二、地方本科高校預算編制存在問題的原因分析

（一）高校預算管理缺乏剛性約束

從法律規定上來看，不管是原來的《事業單位財務規則》還是現在的《政府會計準則制度》，都沒有對高校預算管理從法律層面做出明確的處罰規定，導致預算管理存在隨意性。

（二）地方高校財務管理體制不健全

預算是高校管理組織結構的重要組成部分，是實現決策目標最重要的工具。目前，仍有不少高校將預算的功能僅僅定位在財務收支計劃，尚未成立財經工作小組等類似預算管理機構，缺乏對預算編制、變動、執行等一系列統一規范管理體系，沒有真正發揮預算的管理控制作用。

（三）高校預算意識薄弱

“凡事預則立，不預則廢”。高校普遍缺乏預算約束意識，尤其是部分教師長期專研學術，缺乏財務常識，項目開展沒有做好事前的準備和計劃，就盲目鋪開。作為地方高校，應樹立“當家”意識和責任意識，堅持過好緊日子，堅持勤儉節約、效率優先和預算剛性執行相結合的原則，把預算意識融入到學校發展的各個環節和各個階段。

（四）財政部門預算與校內預算相脫離，存在“兩張皮”現象

由于部門預算編制時間比校內預算早，校內預算往往建立在財政部門預算基礎上編制，計算口徑及基礎數據發生改變，導致部門預算與校內實際發展所需資金預算不一致。另外，上級專項資金一般不列入財政部門預算，而校內預算收入包括了上級專項資金，導致校內預算資金盤較財政預算大，造成兩者不匹配。

三、加強地方本科高校預算編制管理的路徑探究

加強地方本科高校預算編制管理，要堅持“量入為出、統籌兼顧、效益優先”原則，按照“穩中求進促發展、統籌兼顧保重點、科學預算求平衡”的基本思路，以問題為導向，逐步規范編制制度、細化編制內容、落實編制責任，不斷優化財政資金配置，才能為高校發展提供科學、充裕的資金保障。

（一）健全完善預算編制制度

按照“二上二下”、分級編制、歸口審核的流程，嚴格開展預算編制。重點推行零基預算，切實打破慣性思維，一切以零為基礎，不再受到往年財政支出項目和數額的思想束縛，從實際需要和可能出發，對每項收支進行充分論證，細化到每個部門和具體項目，提高財政資金使用效益，嚴格把控預算這個“水龍頭”。高校各部門要按照“誰使用、誰預算”的原則，對本部門、本單位的預算編制負責，并接受財務部門的監督。財務部門在加強業務指導、預算審核的同時，要注重強化預算編制培訓，著力提高工作人員的法律法規意識和預算編報能力。

（二）加強基礎數據管理

基礎數據是否準確、全面，決定預算編制是否有質量。地方本科高校應該創造條件建立基礎數據信息庫，加強對資產債務、人員定額、工資狀況和相關財務政策等信息的收集整理，為預算編制提供準確的數據材料。高校各部門要對本單位往年的收支情況、人員信息等進行分類采集，按時提交至財務部門。財務部門要對報送數據進行匯總、復核和分析，對公用經費和一般性支出定額進行明確。

（三）優化財政支出結構

按照“收支平衡，略有結余”的原則，合理調配有效資金。在收入預算編制方面，要本著統籌使用、科學合理的原則，將財政撥款收入、經營性收入、上年結轉資金、社會捐助資金等全部納入預算收入。在支出預算編制方面，要強化設備資源共享，減少重復購置，財政資金優先保障學校的重要部署和重點項目;新增支出重點安排在人才培養、科學研究和改善教育教學等學校內涵建設上。財務部門要加強年度預算收支計劃論證和審核，重點核查專項預算編制的真實性、合理性，以及收入的可靠性，避免虛假預算、赤字預算。

（四）強化項目分類管理

建立項目庫動態管理機制，嚴格項目論證、評審和入庫的程序，對未列入項目庫的一律不安排財政資金。實施過程中要分清輕重緩急，按照從緊必需的原則進行評估論證，分類保障。比如，按照必保、應保、一般三個層次區分建設項目，財政資金優先保障必保項目。要實行動態管理，年中對項目建設情況進行檢查分析，將長期擱置或進度緩慢的項目調整出庫，其預算經費收歸財政統籌使用;將條件成熟、更為迫切的項目調整入庫，確保有限的資金用在“刀刃上”。

（五）健全考核評價體系

要建立預算績效評價制度，從編制質量、執行效果、監督檢查等方面對部門預算進行綜合考評，根據考評結果調增或調減下一年度的資金安排。要強化預算的剛性執行，預算批復后，不得隨意調整或增減金額，確需調整的要嚴格按程序報批，所需資金從本部門年度預算內調劑使用。要定期開展預算執行情況審查，發現問題及時通報，并追究相關人員責任，與下一年度預算資金安排掛鉤。

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[責任編輯：潘洪志]