中國與哈薩克斯坦基礎設施PPP合作的可行性研究

高洋

【摘要】中國與哈薩克斯坦在“一帶一路”基礎設施建設方面的合作對推動地區互聯互通有著十分重要的作用。然而目前在中哈基礎設施項目合作中仍然以傳統合作方式為主，PPP這種新興的在國際基礎設施建設時比較常用的融資模式卻尚未啟用。因此，為了加快推進中哈在基礎設施方面的合作，文章分析了中哈基礎設施PPP合作的可行性，并提出相應的政策建議。

【關鍵詞】中哈；基礎設施；PPP合作；可行性

【中圖分類號】F285

哈薩克斯坦作為中國“絲綢之路經濟帶”向西發展的重要合作伙伴國，對于中國推進“一帶一路”建設有著十分重要的意義。當前，推進中國與哈薩克斯坦基礎設施方面的投資合作，不僅能夠使兩國互聯互通的步伐加快，更為重要的是，對整個世界經濟發展將起到一定的積極作用。以交通運輸為例，由于中歐之間的陸路運輸穿過哈薩克斯坦，隨著中歐陸路運輸量的提高，將在很大程度上給連接歐亞的哈薩克斯坦的過境運輸潛力帶來極大提升，如果哈國境內交通基礎設施存在問題，那么將導致經過哈薩克斯坦的“絲綢之路經濟帶”被阻斷。

中國與哈薩克斯坦已經開展了大量的基礎設施合作項目，然而在合作時仍然以EPC等傳統方式為主，現階段為了加快中國向西開放步伐，推動中哈雙方的互聯互通進程，研究中哈基礎設施合作中PPP的推行具有很強的現實意義。

一、“一帶一路”PPP合作的現狀與前景分析

（一）合作現狀

基礎設施是“一帶一路”建設的優先領域，“一帶一路”沿線的大多數國家對基礎設施建設都有著十分旺盛的需求，大批公路、鐵路、港口、能源、產業園區等項目正加速提上議事日程，區域內基礎設施合作有著龐大的市場機會。由于基礎設施項目建設需要巨大的資金量，因此投融資成為項目能否順利實施的關鍵因素。在新形勢下，傳統的對外承包形式已經無法滿足快速發展的市場需求，投融資能力的提升迫在眉睫，這也成為對外承包工程領域在參與國際競爭時的能力體現，而PPP就成為提高這種競爭力的首選。

PPP是公共基礎設施中的一種項目融資模式，也是國際基礎設施投融資模式發展的主要方向。從全球的經驗看，PPP不僅能夠彌補資金缺口，更能夠提升公共產品管理特別是在基礎設施建設領域投資的效率和資本配置的效率。依據全球PPP研究機構PWF的統計，1985—2011年以來，全球基礎設施PPP總量的名義價值達到了7 751億美元。PPP模式對于緩解各國政府在公共建設支出中的壓力有較大幫助。表1列出了在“一帶一路”建設中已經開展的典型PPP合作項目。

隨著一大批基礎設施項目的建設和運行，將極大緩解“一帶一路”沿線國家基礎設施落后和不足的局面，在促進當地經濟發展、緩解供需矛盾、優化投資環境、促進人口就業以及改善民生等方面提供了巨大的支撐，這不僅體現出PPP合作的優勢，更體現出習近平主席提到的“一個人好不算好，大家好才是真的好”的中國作為一個世界大國的情懷，以及構建人類命運共同體的務實作風。

（二）前景分析

隨著“一帶一路”建設的推進，PPP模式在緩解政府資金壓力，提升建設、運營績效和培育市場主體方面的優勢將逐步發揮出來，在“一帶一路”中實現各國政治、公眾、企業的共盈多盈。在國際基礎設施合作發展迅速、市場潛力巨大的背景下，中國企業開始在國際市場上更加積極地尋找合作伙伴，PPP項目將成為“一帶一路”基礎設施互聯互通的主戰場，參與的各方可以在融資、設計、采購、建設、運營等多個環節協調配合，借助資本市場和資源市場分工協作，實現風險分擔、利益共享的目的。

PPP是一種在政府引導下，以市場為主的發展模式，發展路徑給項目國輸入的不僅是資金，還有新的發展理念、管理模式、技術和人才等，既解決當前發展又兼顧長遠，實現了政府、市場和公眾的共商、共建、共贏，與“一帶一路”倡議新理念高度契合。

習近平總主席在2017年召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇的主旨演講中明確提出，在“一帶一路”建設中要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。《“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》也明確了要“公平競爭、尊重市場規律，充分認識市場作用和企業主體地位，確保政府發揮適當作用。”可以預見，在“一帶一路”建設中，PPP模式將會成為基礎設施領域中項目國際合作的主流形式。

二、基礎設施建設中開展PPP合作的優點

（一）項目發起人可以通過PPP合同對項目予以影響和控制

PPP模式中通常要設立一個項目公司，項目公司承擔項目相關的所有權利和義務，并承擔該項目的全部責任。項目中的有些風險通過合同已經轉移給項目發起人或普通承包商，項目公司只承擔未轉嫁出去的風險。在該模式下，一方面，中哈雙方政府的有關部門可以成為項目公司的股東，以便有能力對項目實施一定的影響或控制；另一方面，項目發起人也可以通過在PPP合同中約定或者構建其他合同來解決影響和控制的問題，從而促進項目的順利展開。

（二）項目預期現金流的測算更加靈活

在項目融資內，除了項目發起人向項目公司投入資本金還向第三方借債，通常以銀行貸款的形式進行，這種債務融資主要基于項目的預期現金流開展。因此，現金流成為項目獲得資金的基礎。而項目融資的主要好處之一就是可以靈活構造利息和本金償付的金額與期限，以反映不同時段的項目預期現金流，項目發起人可以通過現金流模型來分析項目的可行性和從銀行獲得融資的可能性。

（三）風險共擔

項目融資的核心理念是基于參與方的能力和資源來分配項目所有種類的風險，以確保每類風險最終都由最有能力管理這類風險的參與方承擔。風險分配是項目開發階段的主要工作任務之一，包括規劃、建設、融資和運營階段的責任和風險的分配。由于這些內容在全面的合約安排中都有詳細的規定，并且具有一定的法律基礎，因此，可以充分反映項目各合作方的多元化利益。此外，該種風險的全面結構化安排與傳統公司貸款相比，其貸款的期限與條款比常規貸款更加靈活。

（四）具有責任限制

在PPP合同中，對項目發起人的追索權只有在特別有限的情況下才有可能，除非各方事先在合同中明確約定，否則不存在追索權。債權人的追索權限于股東和財務投資者認繳的股本，以及項目公司可運用的自有資產。項目發起人承擔的責任限于認繳資本，或超出股本的有限金額。這對于中方來說，也體現了規避一定風險的優勢。

（五）屬于表外融資

法律上獨立的項目公司是該項目外部融資的債務人。這種結構的好處在于不會因項目公司的巨額融資導致發起人的資產負債比率及股東回報率的惡化，同時通過結構化還可以籌集超出單個發起人自身能力的巨額資金，從而拓展了投資者的可行融資方式。如果項目公司可以獲得比發起人更好的融資條件，則資金成本可能更低。因此，這對于中哈雙方參與的企業來說也可以有效規避財務風險。

三、中哈基礎設施建設PPP合作的現實基礎

（一）穩定良好的政治關系

自中國與哈薩克斯坦建交以來，一直都保持著睦鄰友好的合作伙伴關系，中國政府非常重視與哈薩克斯坦的政治關系。在外交方面，不斷提升其戰略地位，建立周邊外交新政。在安全方面，以共同聲明、交換情報、聯合軍演和提供援助等方式共同應對非傳統安全威脅、毒品問題和有組織犯罪，特別是通過上海合作組織初步實現了全面安全、共同安全、合作安全，使地區形勢基本穩定。

2005年中國與哈薩克斯坦就確立了戰略伙伴關系，2013年9月習近平主席出訪哈薩克斯坦時提出構建“一帶一路”倡議，2014年12月李克強總理又出訪哈薩克斯坦，并在《哈薩克斯坦真理報》上發表題為《讓中哈合作馳騁在希望的田野上》署名文章，將哈薩克斯坦定位為中國在中亞的最大友好鄰邦、同中國雙邊合作機制最健全的中亞國家、中國在歐亞大陸最大的投資對象國，進一步促進了中哈兩國高水平政治互信，推動了兩國務實合作升級換代。

（二）“一帶一路”倡議與“光明之路”計劃高度契合

哈薩克斯坦政府“光明之路”計劃的核心是要大力推動基礎設施建設，特別是完善交通道路基礎設施。該計劃與“一帶一路”互聯互通建設不謀而合。“一帶一路”不僅契合我國的互利共享的發展方向，展現了作為一個大國對全世界發展方向進行探究的偉大目標，而且還能夠加快我國實現組建人類命運共同體的步伐，且它將共贏作為基礎，能夠做到政策上及時反饋，設備設施共享，業務往來順暢，資金往來融通等，通過擴大中國與沿線各國相互開放合作的廣度和深度，深化利益交融，進而為建立人類命運共同體夯實基礎、開辟路徑。

哈薩克斯坦國內交通道路的完善對促進絲綢之路經濟帶沿線國家和地區的互聯互通將發揮出積極作用，有助于進一步提高中哈之間的貿易額，促進運輸和物流服務在各地區的發展。哈薩克斯坦物流中心建設線路的其中一條是中國西部——西歐方向，這是連接歐亞陸上運輸的主要路線，建成之后將成為連接中、歐的交通運輸大動脈，這也是“絲綢之路經濟帶”道路互聯互通的重要線路。

（三）已經開展了大量富有成效的基礎設施合作項目

伴隨“一帶一路”倡議的提出，中哈合作項目進入了發展的快車道，一大批富有成效的基礎設施合作項目落地生根。表2列出了2013年以來中哈在基礎設施建設的合作情況。

伴隨絲綢之路經濟帶在哈薩克斯坦的推行，其優勢逐步體現出來，中哈兩國在聯系與溝通方面成效明顯。2014年5月，我國連云港建立的中哈物流基地正式開始使用，該基地為哈國甚至全中亞首次正式通往太平洋的港口。2015年2月，一輛中亞貨運列車由該基地向外駛出，該列車連接了連云港與阿拉木圖兩個地區，使中、東亞地區的產品能夠快速的相互輸送。根據有關數據統計，2015年，從我國經哈國輸送到歐洲的商品有近五萬個集裝箱，2016年增至約9.5萬；2013年有七十七趟列車從我國經哈國前往歐洲，2016年，該數字迅速增至1 100列。這一系列項目的建成不僅帶動了地區的經濟發展，也對推動世界經濟的發展發揮著重要的作用。

（四）貨幣互換協議減少匯率風險

中國人民銀行與哈薩克斯坦國家銀行于2014年在阿斯塔納續簽了總額約為11億美元的雙邊貨幣互換協議，同時簽訂了新的雙邊本幣結算與支付協議。雙邊貨幣互換規模為70億元人民幣/2 000億哈薩克堅戈。中哈本幣結算也從邊境貿易擴大到一般貿易。自此，中哈兩國經濟活動主體可自行決定用自由兌換貨幣、人民幣和哈薩克堅戈進行商品和服務的結算與支付。這將為擴大雙邊經貿和使用本幣投資創造良好條件。互換貨幣之后，哈國央行在通過貨幣互換獲得人民幣以后，能夠向本國商業銀行及本國企業提供人民幣融資，支持這些企業以人民幣從中國進口商品或者對中國進行人民幣直接投資，無需動用美元儲備；中國的出口企業可收到以人民幣結算的貨款，有效規避以美元計價而造成得匯率風險，同時降低匯兌費用，不僅便利了雙邊的貿易和投資，也有利于維護區域的金融穩定。

四、推進中哈基礎設施建設PPP合作的政策建議

（一）雙方共同推進法律的建設與合作

中哈之間需要盡快共同確定與訂立基礎設施合作方面的法律法規，力求有法可依。一是針對PPP融資模式盡快與哈方協商制定和發布標準化的合同范本，保證該合同范本能夠公正平等的維護好基礎設施參與各方的利益，為項目的順利實施打下基礎；二是PPP融資模式中各環節出現的可能風險，明確參與各方的權利義務，本著由最能避免該種風險發生的一方負責的原則，建立科學的風險分攤機制，并在項目發起者、投資者、建設者、經營者之間平均分攤其余無法避免的自然風險和政策風險，這樣不僅可以提高責任人控制風險的積極性，也能保證參與的任何一方的權益都有保障；三是加快推動簽署中哈雙邊監管合作協議，建立起有效的雙邊監管合作機制，擴大信息共享范圍，完善可能出現的跨境風險的應對和危機處置制度。

（二）借鑒成功的PPP合作經驗，選取合適的項目進行試點合作

PPP模式在歐洲的基礎設施建設中已經運用的相當純屬，中國隨著“一帶一路”建設的加快，在沿線國家和地區也已經擁有了一大批運用PPP模式展開的跨境基礎設施建設合作項目。在這些成功的項目中，可以篩選出幾個與哈國情況較為相近的合作案例，結合當下中哈開展的基礎設施合作進程，邀請國內專業機構、中介組織、智庫平臺和高校研究中心等共同出謀劃策，選取一個或幾個項目展開試點合作，為PPP的運用和推廣做好鋪墊。

（三）建立PPP中心

為了推動PPP的展開以及體現更專業的服務指導，我們有必要借鑒歐洲PPP技術中心（EPEC）的做法，在區域內成立專門的PPP中心，使參與國家的公共當局能夠變成更有效的PPP參與方，并識別在共同關注的問題上的最佳實踐，降低成本和提高項目成功的交易量。另外，由于該中心的團隊成員主要來自于投行以及各國的PPP專家或具有協商和履行PPP交易直接經驗的專業人員，因此，還能夠對項目的具體實踐和運營予以專業指導。

（四）充分發揮亞洲基礎設施投資銀行的作用

亞洲基礎設施投資銀行是亞洲的一個政府間多邊發展金融機構，支持的重點是亞洲地區的基礎設施建設，并促進區域經濟的的一體化和互聯互通，亞洲基礎設施投資銀行旨在加強中國與亞洲其他國家和地區的合作。亞投行的運行，將為亞洲國家基礎設施提供包括改善交通、通信、基礎設施、能源等行業的建設資金。雖然主權基金參與投資也是一種投資雙方都比較樂意接受的方式，但是相比亞投行的參與投資，亞投行的優勢則更加明顯，一是亞投行拓展了傳統的基礎設施投融資方式，或是在采用的新的投融資方式上，使被投資國的心里戒備沒有那么明顯，畢竟其本身也是參與亞投行的一員，所以在接受起來相對更加容易，這樣也有利于在對某一項具體的基礎設施項目投資時，可以選取預期效果最好的一種投融資方式，同時由于亞投行內部的法律規制都比較完善，也有助于項目的順利推進。

（五）提升中國銀行業在國際業務中的服務水平

為了統一協調好“絲綢之路經濟帶”金融合作事務，為中哈基礎設施合作提供好融資服務。我國金融服務機構要打造出高效快捷的資金運轉體系，建立起高效的支付清算系統，提高資金使用效率；籌建跨國金融服務體系；扶持區域性跨國金融機構的發展，充分發揮我國在哈薩克斯坦設立的金融機構的金融服務中介作用；通過協商，通過合理分工、共享利益的經濟組織形式，完善中哈共同的金融管理模式，提高管理效率。在國家支持下，以跨境金融、離岸金融為重點，大力推進跨境股權投資、銀團貸款、信用保險等金融合作，積極吸引多邊金融機構和沿線國家主權基金投資基金參與中哈基礎設施建設。嘗試開展中哈基礎設施合作項目的資產證券化。

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