多主體參與的“美麗家園”綜合治理協同研究

王樹春

（上海同硯建筑規劃設計有限公司，上海 200092）

上海自1843年開埠以來，城市就一直處于不斷的擴展和更新過程中[1]。到2015年，上海發布了《上海市城市更新實施辦法》，標志著上海進入“有機更新”的新時代[2-3]。社區微更新和美麗家園小區綜合治理則成為現階段“有機更新”的典型代表，也是落實上海15分鐘社區生活圈理念的重要治理手段。住宅小區作為基本空間單元和平臺，其綜合治理經歷了從創新社區治理——“五違四必”綜合治理，到2018年隨著《本市住宅小區建設“美麗家園”三年行動計劃（2018-2020）》的發布，進入被業界稱為“美麗家園”2.0升級版時代。上海“美麗家園”1.0版經過3年多努力，在舊住房成套化改造、平改坡、廚衛綜合改造等“舊區改造”模式中解決了老百姓的燃眉之急[4]，逐步實現了由1.0版到2.0版的跨越。美麗家園項目被作為上海進行城市精細化管理的重要一環，是直接面向基層的工作，涉及到城市居民的切身利益。這項工作不僅僅要關注設計本身，更要關注利益主體的關系平衡和協同。正是基于項目本身利益主體的多元性，本文嘗試以實際項目設計經驗結合相關理論研究成果，運用利益相關者理論模型分析項目中多方利益的主體關系，整合和協調各利益主體的利益取向，形成協同效應，化解矛盾關系，提出解決策略，為后續類似項目在設計中起到指導和警示作用。

1 利益相關者理論基礎與立場

利益相關者理論是20世紀60年代斯坦福研究院最先提出，在批判傳統“股東至上主義”公司治理理念的基礎上，于80年代正式形成，是研究企業管理者綜合平衡各利益相關者利益要求進行管理活動的理論[5]，其最核心內容是對利益相關者的界定和分類。1984年美國經濟學家弗里曼給出較為權威的界定，即“那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體”[6]。

20世紀90年代以后，該理論逐步完善和發展，早期主要用于公司治理、項目管理、風險管理等方面。當前學界已經涌現一大批運用利益相關者理論或從利益相關者視角研究多個領域的研究成果，包括醫療、教育、旅游、建設項目、規劃咨詢等多個領域。在城市規劃建設與管理領域，則多集中在城市更新、土地整治、歷史文化保護、旅游開發等規劃及政府管理層面的矛盾利益協調方面［7-12］。也有從城中村改造角度分析利益相關者[13]，從城市固體廢棄物增加與城市處理設施選址所產生的“鄰避”沖突角度分析[14]，在城市社區重建模式進行分析[15]，利用利益相關者分析公眾參與更新機制等[16]。

綜合以上對于利益相關者理論的研究和在規劃領域的實踐應用發現，該理論研究尺度多數較為宏觀，對于微觀尺度，除在針對城市更新中的容積率進行探討外，對于類似住宅小區這種尺度的利益主體關注相對不足，也忽略了在美麗家園項目中，利益相關者對其的影響程度。基于此，在研究美麗家園項目多方利益主體時，主要是基于利益相關者理論基礎，以互惠、公平、效率為主要的設計立場，區分參與主體的利益關系，對其進行分類與界定，做好主體利益相關者的協調和機制，增加美麗家園項目的實施效益，正是此理論運用的價值所在。

2 案例概況及綜合治理中的各利益主體

2.1 項目背景

本研究選擇的研究對象為控江路街道控四小區，位于上海市楊浦區控江街道，為上海最早建設的一批工人新村之一，始建于1958年。經過60多年的發展，很多工人新村隨著現代化城市建設消失了,而那些保留下來的新村，如控四小區隨著歲月流逝，社區環境問題、社會問題、嚴重老齡化問題等不斷顯現，成為工人新村近年面臨的新問題。在2018年實施的上海市住宅小區建設“美麗家園”行動計劃中，控四小區有幸被作為楊浦區首批“美麗家園”綜合整治小區。在這一背景下，如何通過美麗家園綜合治理解決控四小區的現實矛盾成為項目設計的難點和重點。

2.2 規劃內容及利益主體分析

本次整治面積為10.53公頃，包括85幢多層住宅，建筑總面積為21萬平方米。美麗家園綜合整治內容較為綜合龐雜，包括屋面平改坡、外立面及單元入口整治、公共樓道整治、電氣設施設備、小區附屬道路及綠化補修、其他電子屏及照明系統等六大項和若干小項。在這個設計過程中涉及規劃和自然資源局、住房保障和房屋管理局、綠化和市容管理局等政府主管部門，還涉及區社會建設工作辦公室、城管執法局、財政局、審計局、街道辦事處、社區居委會、物業公司、業委會、社區規劃師、代建方以及規劃設計團隊等多個利益主體。因此，要解決控四小區的現實矛盾問題，不僅要區分清楚設計內容要求，更要關注利益主體的訴求與沖突，處理好各利益主體間的利益關系則是進行有效整治的前提。

根據利益相關者理論，可以將各利益主體聚類歸納為四個核心利益的主體關系。

（1）政府部門

政府部門作為美麗家園項目政策實施的主管單位，設計委托方。以區政府、規劃和自然資源局、住房保障和房屋管理局、綠化和市容管理局為主要代表，還包括街道辦事處、審計局等。他們作為公共部門，是社會公共利益的代表，也是國家利益的代表者。在美麗家園項目中落實政策實施工作，進行宏觀調控，在項目中占有主導的地位，具有最高的話語權。

在控四小區項目中，政府部門明確以資金為底盤約束的政策導向要求，對項目設計內容進行界定，承擔對設計方案的審核與監督。同時針對小區居民反饋的合理訴求，兼顧考慮公共利益與經濟利益之間的平衡。

（2）代建方

代建方作為美麗家園項目的施工方，在項目中組織施工團隊進行施工。代建方多數為房地產開發商，作為私營部門，以最大限度獲得商業利潤為目標，在城市更新中承擔具體開發建設的重要作用。美麗家園項目的代建方在每區的實施單位名單中進行選擇，如楊浦區有7家代建方，其中控江街道包括控四小區由上海橋升商貿置業有限公司承擔施工建設。

作為代建方，從項目方案設計階段，與政府部門、規劃設計團隊之間應充分參與，理解設計理念和設計重點，了解居民核心訴求。在施工階段，加強與規劃設計團隊之間的溝通與互動，實現設計與施工一體化協作模式，這種模式在控四小區取得較好的效果。

（3）社區居民

在美麗家園項目中，社區全體居民是項目實施最直接的受益者，以居委會、業務會、物業公司以及業主代表組成社區居民代表，代表小區的整體利益。由于美麗家園項目的實施關系到每家每戶樓內樓外、房前屋后、公共空間改善等改善社區居民對此改造極為關注，改造的意愿非常強烈。

對于控四小區，由于建設年代久遠，社區人口老齡化、基礎設施老齡化、服務老齡化等“三化”問題成為主要矛盾。對于改善生活條件、改造類型內容訴求較多，在停車難題、公共空間缺乏、適老化設施缺乏等具體問題的矛盾也較為突出。但是按照政府要求的資金底盤約束條件，無法全部滿足社區居民的真實訴求，因而成為可能發展發生矛盾和沖突的地方，應作為重點關注的主體利益者。

（4）規劃設計團隊

在美麗家園項目實施過程中，規劃設計團隊主要權衡政府部門、代建方、社區居民的利益，根據實際情況和專業的知識技能來進行有效的利益協調。同時還需要統籌協調規劃、建筑、景觀、施工、市政專項等多個專業，實現規劃設計一體化協作。設計協調工作涉及多個利益主體。設計方不僅僅要做好設計工作，還要協調好各方利益主體的需求。

由此可見，在存量更新的背景下，要解決控四小區當前面臨的發展困境，會涉及政府部門、代建方、社區居民，有時候會涉及企業和商戶等多方利益主體，各利益主體之間不斷競爭、博弈，以滿足自身生存和發展的需求。近年來，我國城市更新已逐漸從政府主導到市場主導、公私伙伴關系，再到以公、私、社區三向伙伴關系為導向的多目標綜合性更新轉變[17-18]，美麗家園項目也應把握尋求快速、健康、可持續的發展路徑。

3 核心利益主體的訴求分析

3.1 構建利益相關者矩陣

通過上述對美麗家園四個主要核心利益主體的分析，建立基于政府部門、代建方、社區居民、規劃設計團隊的利益相關者矩陣模型，對各主體間的利益關系進行分析討論，以尋求推動項目順利進展的有效機制。

根據表1和圖1可知，四大主體在項目中的角色、利益訴求和對項目的影響程度都存在差異。根據利益相關者“影響力——利益”矩陣模型可知，在設計過程中，需要重點關注的是處于第一象限和第三項目的核心利益主體的關系，即最為密切關注的是政府、社區居民的關系，而規劃設計則作為政府部門政策實施落實的協調者，自然形成規劃設計與社區居民之間的關系協調。其次需要密切關注的是代建方，根據設計階段的不同，應采取不同的協同策略。

表1 利益主體對項目的影響及利益關注點Table 1 The impact of stakeholders on beautiful home project and interest concerns

圖1 相關利益者的“影響力—利益”矩陣分析Fig.1 The matrix analysis of "influence interest" of stakeholders in beautiful home

3.2 不同階段的利益訴求分析

通過利益相關者矩陣的分析可以發現，在美麗家園項目的四大核心主體中，最為密切的利益相關者主要為社區居民與項目實施主管單位之間的利益沖突。在不同階段，其所涉及的核心主體利益也有差異。

（1）前期設計階段

主要體現在規劃設計團隊作為協調者，如何在遵循政策要求的前提下落實多方利益主體訴求。難點在于如何解決基于有限資金與改造訴求差異化的利益沖突問題。控四小區在設計階段的利益沖突點主要包括居民實際需求不在整治范圍內以及居民意見不統一問題。具體而言，居民實際需求的污水管網改造和沿街底商整治和底商遮陽問題不屬于改造內容。居民對停車、綠化使用和無障礙坡道問題改造意見不統一，這個沖突點比較突出。社區居民訴求是希望能夠解決小區所有停車需求，提出砍掉大樹占用綠化、縮小規范停車尺寸以及臨時占用生命通道線等方式；但從設計規范和政策角度必須符合設計規范、占補平衡、不砍大樹等，往往會出現規劃停車數小于現狀劃線停車數，更與實際需求停車數差距較大的沖突問題。無障礙坡道設計中存在一樓居民不同意等問題。

針對以上矛盾沖突問題，設計方首先應在前期明確設計任務，通過溝通了解政府需要落實的政策要求；其次應詳細掌握第一手數據資料。通過多次現場調研踏勘，與小區居民多次訪談、發放問卷調查等方式，充分了解其核心訴求。第三采用與社區居民等利益主體“共商、共建”的模式確定改造設計內容。在控四小區通過調研發現，污水管網改造是居民最迫切的需求，后經街道同意納入整治專項。針對停車難題，邀請全體居民參與宣講政策要求和現狀不規范停車問題，諸如占用生命通道線、停車尺寸不規范、占用綠化等；解釋規范設計要求，并通過多方方式增加規劃停車數，以減少規劃與現實需求的差異，最終經過多次共同探討從思想上達成一致的意見。但停車問題仍是一個大難題，緊靠一個小區內部改造是難以解決的。在上述過程中，總結利益雙方的沖突問題，利用利益相關者理論構建了利益主體的訴求反饋機制。即針對社區居民合理的意見，設計方采納后向政府有關部門加以反饋；社區居委和業委也可以通過“自下而上”的方式向街道等反饋訴求，形成雙向反饋機制。對于政府部門應多關注社區居民的訴求的要求，設計方也應明晰政府部門的改造要求。通過“自下而上”與“自上而下”相結合的方式，最終形成相協調的改造模式（圖2），并在其他小區的實施也得到廣泛的認可。

圖2 “自上而下”+“自下而上”的合作模式Fig.2 The cooperation mode "top down"+"bottom up"

（2）建設施工階段

在施工方即將進場作業階段，申報改造的項目庫已定。在這個階段利益沖突方主要為施工方與社區居民之間的矛盾，其沖突點主要表現在：施工圖紙與現狀的符合度、施工單位對設計圖紙的精準理解以及社區居民對于實施效果的滿意度。而實施效果的滿意度則成為最大沖突點。

為減低施工階段的利益沖突，提升小區居民對改造的滿意度，控四小區在施工方進場前，設計方與居民就規劃施工設計圖紙內容，諸如停車位、路燈、建筑垃圾堆放等進行再次溝通和現場校核，確認實施的可行性。施工方也應在施工之前對施工圖紙進行精細化溝通，充分了解設計精髓。在施工過程中，每周開展施工設計、施工方、居委、街道多方主體都參與的協調會。設計方要保證執照每周一次到現場踏勘，查看施工情況與設計意圖的相符情況。同時在在施工過程中應重點關注實施效果的滿意度問題，特別是對建筑立面粉刷的效果更應關注。據調研得知，2018年控江街道某小區因施工后的建筑色彩不滿意，社區居民反饋意見較大，導致了重新施工。為避免類似情況發生，控四小區在施工中采用試刷試點改造的模式，邀請設計方、社區居民和政府相關主管部門等參與，在雙方都認可后再進行整體改造。這種模式取得較好的效果，贏得居民的一致好評。

總的來說，無論在哪個階段，都應該考慮利益相關者所處的位置和付出的代價，設計方作為利益主要的協調者，應在政府部門、施工方、社區居民等利益主體中發揮積極作用，便于項目可以順利進行，以免產生不必要的沖突。

4 綜合治理中多主體間利益的協同建議

4.1 建立整體協同的統籌治理模式

核心利益主體之間利益訴均衡的實現要經過不斷的利益和權利的博弈。根據“利益協調、保障權利”的原則，以精細化設計為理念，在明確各利益主體的角色定位、擁有資源和利益訴求的基礎上，結合項目特征，建立上下互動、溝通暢通、面向實施、整體協同的“多方合作、公眾參與”統籌治理模式（圖3），構建社區居民滿意的整治方案。

在項目設計過程中，明確各利益主體之間的職責定位，實現內容和過程的整體協同。其中，政府部門重點把握項目是否合規、內容是否滿足政策要求、是否滿足資金需求等；技術團隊重點對方案進行銜接，尤其是使設計與現狀實施條件是否相符，以保障后續項目實施落地；社區居民則反饋利益訴求，代建方組織施工。最終，政府部門、代建方、社區居民及規劃設計團隊達成共識，明確項目的方案和更新推進機制。

圖3 統籌協同模式Fig.3 The overall coordination mode

4.2 堅持設計的底線思維

在多利益主體的協調中，設計單位應保持開門做規劃，保持公平、公正的原則，更要堅持職業和技術的操守，堅持設計的底線思維。

（1）應具有空間整合的底線思維。以面向實施為準則，在統一設計底圖、統一設計軟件的基礎上，強化小區建設中各個項目，如路燈、垃圾桶等布點與停車位的空間落點統籌。在具體設計方面，應遵循法律規范的基本要求，做到綠化面積占補平衡，停車位布局堅持施工建設的規范要求等，堅持設計的底線思維。

（2）應具有系統性的設計方案。針對美麗家園項目設計內容相對比較復雜的情況，應結合政策要求進行精準解讀，結合項目實踐建立一套系統性的設計方案，包括設計內容的系統性、設計過程的系統性。設計內容系統性核心關鍵在于構建改造系統，以避免重復施工、工期延長等問題；設計過程系統性合理化，則有利于項目的高效推進。

（3）應建立及時性的跟蹤服務。與多方利益協同，可建立專項設計人員及時性反饋信息的跟蹤服務機制，服務項目全過程，及時發現問題，及時溝通反饋、及時修正，在設計協同過程中必須保持及時性，有利于縮短項目，最大限度的還原項目設計的初衷，也能及時跟進了解社區居民對于項目設計的滿意程度，以便于下次更新改進。

4.3 強化社區居民的全過程參與

美麗家園項目最終受益的群體是社區居民，在設計中應凸顯以社區居民為中心編制規劃，要與居委、業委、物業及居民代表廣泛溝通了解其真實訴求。根據政策要求，挖掘不同社區的特色，打造有“溫度”的人性化設計，形成一套滿意度較高的項目實施庫，是項目設計的更高目標。

（1）明確社區居民參與的主體地位。為推動美麗家園可持續進行，應構建公眾積極參與的綜合整治模式。在項目中明確社區居民參與的主體地位，以最大滿足居民需求為目標，與社區居民保持全過程協同，給予社區居民充分的參與權。具體體現在調研、設計、施工等多個環節，使居民的認可度達到90%以上，也有利于更快推進項目發展。

（2）建立全過程參與設計與管理的機制。為有效維護各參與主體的利益訴求，使各參與主體利益達到動態平衡，根據居民反映的利益訴求和意愿，建立社區居民全過程參與設計與管理的機制。科學制定讓社區居民滿意的規劃，設計“人性化、有溫度的規劃”。增強公眾參與的深度和影響力，使城市更新政策更有效落實。

4.4 建立項目實施評估預警機制

美麗家園項目建設的成功不僅僅在于前期的設計階段，更在于施工后的效果好壞。因此，在施工環節，應加強項目溝通與實施評估監督預警機制的建立。

（1）應建立規劃施工圖與現狀實施情況評估機制。強化施工前與設計單位、社區居民就實施項目進行再次確認和校核的必要性，以形成社區居民滿意的實施方案。

（2）應建立施工方與設計方的一體化協同機制。加強技術環節的溝通，對施工圖設計要求進行深度解讀，更好的落實設計的思路。

（3）應建立及時跟蹤反饋預警機制。在后期施工及時跟蹤反饋，在施工過程中重點選擇道路與綠化改造、建筑立面改造等居民較為關注的點，建立試點改造模式。通過試點來反饋項目設計的效果，并邀請各利益主體進行施工效果觀摩，聽取意見。有助于保障項目推進的進度、質量和效果，切實滿足美化社區環境，提升社會公益和社會經濟效益。

5 結論

住宅小區“美麗家園”綜合治理，是一項精細化的設計工作，就如習近平總書記比喻“城市管理像繡花一樣精細”，不僅需要統籌整體構思和布局，更需要做到精細準確。美麗家園項目必須注重協調好多方利益主體之間的關系，充分利用好資金、處理好人際關系、協調好設計全過程，將資金、參與人員、設計任務有效協同。

為了更清楚闡述協調好利益主體的重要性，本研究在對利益相關者理論研究和應用成果分析的基礎上，以控四小區美麗家園項目為研究對象，利用利益相關者理論分析出項目參與的核心主體，并構建利益相關者矩陣模型，從項目設計過程和施工全過程的角度，提出美麗家園項目建設需要構建各方利益主體協同的統籌模式，一起協同與實踐。針對核心利益主體提出針對性的協同策略。規劃設計協調者，應堅持設計思維的基礎上做好項目的統籌協調人角色；社區居民應提高公眾參與度，對于建設施工方面應建立有效實施評估機制。通過不同機制的約束，形成“自上而下、自下而上”統籌協調的項目建設機制，有利于美麗家園項目順利推進，為整個城市精細化管理貢獻力量。

雖然項目經驗總結對于大多數美麗家園項目具有參考價值，但也有較多的不確定因素，下一步仍需加強多方協調機制的探索，特別是強化規劃與建設的一體化，加強實施評估與監測預警機制的建立，使其項目操作更具有操作性和實施性，未來還需要更多關注，進行深入研究與探索。

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