我國財政事權與支出責任的政策文本量化

(海南大學經濟學院 海南 海口 570100)

一、引言

社會主義發展新階段，我國國情也發生了相應的轉變。當前政策要求政府只能向“服務型政府”轉變，在轉變過程中，處于重要地位的就是推進基本公共服務均等化，使人民能夠享有均衡的基本公共服務。為確保這一目標的實現，政府工作的重心需要轉向建立健全基本公共服務體系，提高基本公共服務水平，推進基本公共服務均等化。在此過程中，建立與之相契合的財稅體制必不可少，重點是如何劃分各級政府的事權范圍，并確保各級政府有履行能力。

在公共服務的研究領域中，國內外學者一致認為合理的權責劃分是促進基本公共服務的重要因素，而公共物品的特殊性使其高度依賴政府，政府的政策對其具有決定性的作用，政府的政策文件代表著某一領域未來的發展方向，尤其是公共服務領域，公共物品的特殊性導致了公共服務領域對政府的高度依賴，因此通過對我國事權與支出責任劃分政策文本的量化研究，系統地分析我國目前事權與支出責任劃分的實施領域、實施方法等現狀，討論其不完善之處，并提出相應的改進建議，對促進我國推進基本公共服務均等化有著積極意義。

二、國內外研究文獻綜述

(一)國外研究

國外研究資料很少有“事權”的表述，大多是從財政分權的角度來研究對當地經濟或基本公共服務領域等的影響。有學者提出，中央政府權力下放的過程中，往往給了地方政府足夠的支出責任但是沒有給予相應的財權，導致地方政府財政缺口越來越大，長此以往反而對當地的發展和居民的生活造成了不良的影響。

Hiroko Uchimura，Johannes P.Jütting(2009)對中國1995-2001年26個省縣級政府財政分權與健康結果的研究，發現只有當地方支出責任與縣政府的財政自治能力相匹配時，才會出現財政分權高的省份嬰兒死亡率較低的結果。Dolores Jiménez-Rubio(2011)對20個經合組織國家1970-2001年的相關數據分析，發現只有當地政府有相當大程度的收入自主裁量權時，財政權力下放才能對嬰兒死亡率產生相當大的積極影響。Andrey Yushkov(2015)分析俄羅斯78個地區2005-2012年財政分權對當地人均GDP的影響，發現未給予地方政府相應的收入自治權時，地區內的過度支出下放與區域經濟增長顯著負相關，并且，地方對聯邦中心政府間財政轉移的依賴與經濟增長正相關。

(二)國內研究

按照服務型政府的政府職能，政府應當建立公共服務的有效供給體系，為達到這一目標，應做到各級地方政府密切配合，遵循地域性、外溢性等原則明確中央與地方、地方與地方之間基本公共服務權責的合理劃分，對一些外溢性較強且無法明確限制地域范圍的公共品，采取不同的劃分標準。

事實上，地方政府職能轉向服務型政府的過程中存在支出結構差異，而且政府職能劃分存在著政府與市場界限不明確等問題。各級政府之間的財政權責劃分模糊不清，越來越多的支出責任下放到地方。很多不屬于下級政府承擔范圍的事也被委派給了地方去做，加大了地方政府的壓力。

基于財政數據度量政府間事權與支出責任劃分，部分學者從財政分權的角度分析，得到我國央地政府間存在中央政府的財政收入集中度增加，事權下放程度增強；下級支出責任不斷加大，需要落實的事項遠遠超過當地政府的承擔能力，尤其是省以下的基層政府，由于“人微言輕”往往是事權層層下移的最終承擔者。

針對事權與支出責任不適應的原因分析，集中體現在政府職能和制度保障方面。我國的財政體制導致地方政府事權與支出責任的劃分方式為“上層掌握決策權，下層聽命”，下級政府的事權多是上級政府事權的延伸，上下級政府間職責交叉同構，但是法律法規賦予的政府權力越往下越小，故而形成事權與支出責任不匹配的現象。

造成政府間事權劃分沖突的根源在于委托代理下的政府失職卸責以及政府間的利益競爭。中央政府在央地關系中占據領導地位，且各利益主體在事權劃分中以追逐利益最大化下為行為目標。在政府間的共同事務中，由于利益份額的邊界模糊且計算復雜，容易產生推諉現象，且上下級政府之間地位的不對等很容易違背最優劃分，造成下級政府負擔過重。

(三)研究評述

綜上所述，國內外學者一致認為合理的權責劃分是促進基本公共服務的重要因素，但是我國政府間的事權與支出責任劃分存在權責不適應、事權下移等各種問題。公共服務作為公共物品高度依賴政府，因此政府的態度直接決定著公共服務的發展方向，然而我國學者卻很少從政策角度來分析研究基本公共服務均等化。

三、對我國財政事權與支出責任的政策量化分析

政策文件的官方性和權威性，使得它具有用詞準確簡練、重點突出的特點，因而可以采用文本挖掘的方法，使用TF-IDF算法以政策文本的關鍵詞共現為基礎進行分析。

從語言學的角度來看，即便是一篇結構很差的文本也在一定程度上表現出了語義和句法上的結構化，比如字詞的順序、字詞之間同時出現的頻率等等，都是可以提供識別關鍵詞的線索。一般而言，文本挖掘需要經過分詞、引入停用詞、向量化等文本預處理和社會圖譜、聚類分析等可視化操作。由于篇幅限制，操作實現的數學推導不一一列舉，僅簡單介紹一下關鍵詞的提取方法。

提取政策文本關鍵詞采用的方法是TF-IDF算法。TF-IDF是一種衡量某詞在文本中關鍵程度的一種方法，由TF和IDF兩部分組成。TF即詞頻，也就是文本中各個詞的出現頻率，出現次數越高，TF值越大。IDF可以反映某詞在文本中的代表程度，詞x的IDF的基本公式如下：

IDF(x)=logN/(N(x))

其中，N代表語料庫中文本的總數，而N(x)代表語料庫中包含詞x的文本總數。

詞x的TF-IDF值：

TF-IDF(x)=TF(x)*IDF(x)

其中TF(x)指詞x在當前文本中的詞頻。

選取中央、省級以及部分地級市發布的標題中含有“事權與支出責任”字樣的政策文件，手動篩選119份文件進行量化研究，找出我國事權與支出責任政策文本中的高頻關鍵詞，并繪制社會網絡圖譜和關鍵詞聚類樹狀圖。研究主要使用的工具有python3.7、excel、SPSS statistics24.0和UCIENT。使用的語料庫是對政策文本進行jieba分詞、去除停用詞處理后所產生的語料庫，對政策文本的分詞處理以及TF-IDF法計算關鍵詞權重系數均通過python3.7實現。

在TF-IDF得分位于前300的關鍵詞中剔除諸如改革、建立、指導等與事權和支出責任無關的詞匯，將事權與支出責任、財政事權與支出責任這類意思一致的詞合為一個詞語，整理選出41個核心關鍵詞：基本公共服務均等化、分檔分擔、地方、公共衛生、中央共同財政事權、教育、標準化、醫療衛生、轉移支付、權責匹配、補助、衛生計生、分級管理、人才隊伍、國家基礎標準、法治化、兜底、基層、財稅、分工共擔、清單、救助、殘疾人、學校、基礎設施、試點、監管、中醫藥、助學金、社會治安、財政收支、環境保護、宏觀管理、優撫對象、考核、補貼、護理、養老、專項資金、交通運輸。

由此可得，目前我國明確事權與支出責任劃分的政策主要涉及的基本公共服務領域有醫療、公共衛生和教育，通過列清單的方式下發規范性文件到各級政府，基本公共服務分為中央負責、地方負責和共同財政事權，共同財政事權各級政府根據各地發展情況的不同分工共擔、分檔分擔，主要依靠政府間轉移支付為下級政府履行支出責任提供財力保障，以期推進基本公共服務均等化。

計算得到上述核心關鍵詞的共現矩陣，對共現矩陣進行中心化處理，得到相應的社會網絡圖譜，節點越大的關鍵詞說明控制其他關鍵詞共現的能力越強。

圖一 事權與支出責任政策文本關鍵詞社會網絡圖譜

由上圖知，代表轉移支付的節點較大，實際中轉移支付仍是彌補下級政府財政失衡的主要途徑，這是因為地方政府尤其是基層政府收入來源有限，但是公共服務供給的落實卻大部分要依靠基層政府來完成，錢不夠花，只能依靠上級政府提供轉移支付來完成基本公共服務的供給。一般性轉移支付的限制較小，地方政府對其使用的自主權較大，但是當政府激勵機制是“唯GDP論”時，容易產生當地政府官員出于自私的角度將這部分資金更多地用在反饋較快地基礎設施建設上，反而減少了對基本公共服務供給的投入。因此，除了一般轉移支付外，還有專項轉移支付，專項轉移支付大多要求地方政府提供配套資金，本意是限制政府將資金用在該用的領域中，但是在地方財力本就不足的情況下，要求地方政府額外提供資金來配合上級對其的專項轉移支付，無異于加大了下級政府的財政壓力，使得下級政府財政缺口越來越大，導致地方債務日益嚴重、土地財政占比越來越大，從而上級不得不在后期加大對其的轉移支付以減緩當地政府的困境，當地方政府越來越依賴上級政府的轉移支付來支撐其支出時，地方政府就無法遵守預算硬約束。因此建議開放地方政府部分稅權，完善對應的稅收及監管體系，促進地方政府自給自足，對經濟發展落后的地區提供財政補助。

代表法治化的節點較小，且處于邊緣位置，說明目前我國事權與支出責任劃分改革的法治環境還不完善。目前我國除了教育領域以法律法規的形式規定了生均經費等相應標準之外，其他基本公共服務領域還沒有一個完整明確的法規體系，主要還是以下發國務院規范性文件的形式，缺少法律法規對各級政府的硬性約束，這容易使得各級政府從自身利益角度出發，對權責不清的事項容易互相推托導致效率低下。

(一)研究結論

通過上述對我國各級政府事權與支出責任政策文本的量化分析，可以得到以下幾點。

1.我國事權與支出責任劃分改革框架已初見規模，中央、地方以及地市各級政府都進行了部分基本公共服務領域的事權與支出責任劃分改革。

2.改革主要聚焦在醫療和教育兩大基本公共服務，還未延伸至其他領域，對醫療和教育劃分了中央承擔、地方承擔以及共同財政事權，對部分共同財政事權項目由國家制定標準，各級政府分工共擔，地方政府分檔分擔，但由于地方自主收入的不足，因此往往需要依靠對其的轉移支付提供財力保障。

3.政策多是以規范性文件的形式下發，并沒有建立完善的公共服務領域法律法規，對政府的硬約束不強。

4.雖然考慮了人才隊伍的建設，但并沒有提及相應的考核評價體系。

四、完善我國財政事權與支出責任政策文本操作的對策建議

結合我國基本公共服務領域事權與支出責任劃分改革現狀，提出以下幾點建議。

(一)完善相關法律法規

完善各級政府事權劃分改革的法制環境，結合預算法建立與之相配的預算制度，實現預算硬約束。此外，針對目前我國的轉移支付困境，建議放開部分地方稅權，保障政府支出責任的實施，并做到稅由法定，完善地方稅收法治體系。

(二)調整激勵機制，建立動態調整機制

由上文分析可知，即使是經濟發達地區，基本公共服務均等化程度也較低，區域差異比較明顯，因此建議調整激勵機制，引導當地政府官員積極推進基本公共服務均等化。此外，考慮各地實際情況的不同給予相應的自主權。同時建立動態調整機制，以便能根據發展情況的變化做出及時的調整，如共同財政事權的分擔比例、權責清單的變更等方面。

(三)建立考核評價體系

一是制定項目清晰的考核標準，對政策實施的效果進行檢驗，建立監管機制。目前我國政府多實行自督自查的方式，地方政府在上報當地指標當年完成情況時，無論實際執行情況如何，出于利己心理往往上報當年度指標已完成，但是自督自查的方式并不能有效約束地方政府，中央也得不到具體落實的情況等基本資料，建議實行下級政府之間互相考核為主，中央政府部門從旁監督為輔的監管機制。

二是接受群眾監督，提供民意反饋渠道。建立多種形式的民意反饋渠道，同時還要做到讓民眾知曉如何反饋、反饋什么，加大社會的監督力度。

在我國社會主要矛盾發生轉變的背景下，推進基本公共服務均等化是滿足人們對美好生活需要的必要條件，在此過程中，要求必須有相適應的財政體制為其提供保障，因此完善政府間事權與支出責任劃分對民生保障有著極其重要的意義，也是服務型政府職能有效履行的重要基礎。