人民政協制度：新型國家制度的特色安排

林海

摘 ?要：“人民政協是具有中國特色的制度安排”，這是習近平總書記就人民政協作出的重大創新性論述。在新型國家制度框架下，“人民政協是具有中國特色的制度安排”與“人民政協制度”這兩種表述在語義和內涵上是等義的。人民政協制度作為新型國家制度的特色安排，主要體現為中國特色統一戰線制度安排、中國特色政黨制度安排、中國特色人民民主制度安排、中國特色國家治理體系安排等具體內涵。這四個維度把人民政協制度置于國家制度層面進行系統性解析，把人民政協制度放在國家治理比較中進行剖析，揭示了“人民政協是具有中國特色的制度安排”命題的豐富內涵。人民政協制度滿足了適合中國國情的多政黨、多民族、多宗教、多階層、多地區的大國治理需要，既有存在必要和發展空間，又為世界民主政治發展貢獻中國方案。

關鍵詞：新型國家制度;人民政協;人民政協制度;統一戰線制度;國家治理

中圖分類號：D627 ??文獻標識碼：A ???文章編號：2096-3378（2019）06-0031-11

將人民政協視為具有中國特色的制度安排，是中共中央對人民政協性質定位作出的新發展，是習近平總書記就人民政協作出的重大創新性論述。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上首次指出：“人民政協就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排?！盵1]習近平總書記在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上再次強調，人民政協“是具有中國特色的制度安排”[2]。這些重要論述闡明了人民政協制度是中國特色社會主義制度的重要內容，凝結著堅持好發展好人民政協制度的深邃思考。在新型國家制度框架下，“人民政協是具有中國特色的制度安排”與“人民政協制度”這兩種表述在語義和內涵上是等義的。人民政協制度內生并關聯人民民主專政國體，服務并支撐人民代表大會制度政體，服務中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度。

人民政協制度是新型國家制度的特色安排。習近平總書記在主持中央政治局第十七次集體學習時指出，我們黨把馬克思主義基本原理同中國具體實際結合起來，在古老的東方大國建立起保證億萬人民當家作主的新型國家制度，使中國特色社會主義制度成為具有顯著優越性和強大生命力的制度[3]。中共十九屆四中全會強調，堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。既有研究對“人民政協是具有中國特色的制度安排”與“人民政協制度”這兩種表述多為直接使用，主要是在人民政協視野下進行討論，缺乏將其置于國家制度層次進行系統性解析。在新型國家制度層面厘清“人民政協是具有中國特色的制度安排”的內涵，對認清和準確把握人民政協的性質定位、職責使命、優勢作用和實踐要求具有重要價值。本文依循人民政協的性質定位，從統一戰線、新型政黨制度、協商民主、國家治理體系等角度，對“人民政協是具有中國特色的制度安排”這一重大命題的內涵進行探析。筆者認為，人民政協制度是新型國家制度的特色安排，體現為中國特色統一戰線制度安排、中國特色政黨制度安排、中國特色人民民主制度安排、中國特色國家治理體系安排等具體內涵。

一、中國特色統一戰線制度安排

人民政協性質定位的第一層含義是“統一戰線組織”，這是人民政協性質定位的本源性特征和基礎性特征。從根本上講，人民政協的性質定位就是我國憲法規定的“有廣泛代表性的統一戰線組織”。這是人民政協性質的憲法依據，也是人民政協地位的憲法保證。統一戰線從產生的那天起，一直貫穿于近現代中國的民族解放、國家建設、改革開放和追尋中華民族偉大復興目標的實踐之中，實現了從重要法寶到重要制度的重大跨越，成為一項立國治國的中國特色國家治理制度安排[4]。人民政協制度作為統一戰線在國家制度層面最重要的組織形式，具備了統一戰線制度的性質、功能和特征。

（一）人民政協體現了統一戰線制度的團結凝聚功能

在中國近現代革命史上，毛澤東帶領中國共產黨建立了最廣泛的統一戰線，團結凝聚了一切可以爭取的朋友，把中國人民解放事業的成本降到了最低程度，贏取了中國革命的勝利。人民政協的誕生見證了這一偉大的革命進程。到了社會主義建設時期，中共仍然清醒地認識到，共產黨員數量的絕對數很大，但相對數（相對于全國人民）永遠很小，任務繁重、力量不足始終是黨面臨的重大問題;通過發揮統一戰線重要法寶作用來凝聚人心、匯聚力量，是黨的戰略選擇和重要職責。新中國建立的政權是人民民主專政的政權，是以工農聯盟為基礎、以工人階級為領導的人民民主統一戰線的政權。中國共產黨建立了統一戰線職能部門即統戰部，建立了統戰組織即人民政協。統一戰線和人民政協極大地增強了黨的階級基礎，擴大了黨的群眾基礎。蘇聯沒有完整意義的統一戰線，既沒有統一戰線的專門組織，也沒有統一戰線的健康發展。1936年，斯大林認為，蘇聯只剩下互相友愛的工人和農民兩個階級，只有一個黨即共產黨存在的基礎，于是宣布蘇聯已建成社會主義。這實際也宣布了蘇聯只有一個黨可以存在，統一戰線在蘇聯失去了存在的必要和理由。相比于中共，蘇共的執政風險明顯偏大。

“大團結大聯合是統一戰線的本質要求，是人民政協組織的重要特征。”[1]與其他局部性的統一戰線組織相比，人民政協是國家和社會層面帶有全局性的統一戰線組織，是最廣泛最重要的統一戰線組織。正如毛澤東指出的，人民政協是統一戰線的總部、神經中樞、各黨派的總黨部。這一形象的說法指明，政協是一個很大的具有廣泛代表性的政治舞臺，是社會各界參政議政的場所。它團結的范圍之廣，容納的成員之多，是其他組織無法相比的。人民政協對社會各階級、各階層、各界別、各民族的大團結、大聯合，體現出了最大的包容性。它在承認和堅持中國共產黨的領導以及人民的根本利益一致性的基礎上，承認階級背景、階層、界別的多樣，承認思想認識、關注重點與具體利益的多樣，承認人民內部矛盾和不同觀點意見出現的客觀性。“政協不是一盆清水，一盆清水就沒意思了。政協就是要團結各個方面的人?！盵5]人民政協自成立以來，始終把發揮統戰功能融匯于各項工作中，在廣泛性日益增強的基礎上，把廣泛凝聚共識作為政協履職的中心環節，把統一戰線工作對象廣泛凝聚到政協組織之中，使政協成為國家團結基礎的磐石。

統一戰線及其組織人民政協最核心的問題是領導權問題——團結凝聚在誰的周圍。誰領導誰、誰追隨誰的問題，是比統一戰線的廣泛性更根本的問題。中共掌握對人民政協的領導權，就是在政治上逐步把同盟者提高到當前綱領的水平，這是黨的統一戰線工作的主導性原則。但這種主導性原則又是和靈活性結合起來的，即善于靈活適時地改變策略，善于照顧同盟者的利益，否則統一戰線建不起來，建起來了也難以鞏固。這種策略主要是政治領導，是通過加強中共自身建設來實現團結凝聚的示范帶動性領導。毛澤東指出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵6]中共建立統一戰線，不是出于為一己一群謀私利，而是為了實現發揮人民積極性的真正大團結。中共對統一戰線及人民政協的領導權，是在領導人民進行長期的革命斗爭和建設中形成并由人民賦予的。

（二）人民政協體現了統一戰線制度的偉大斗爭功能

統一戰線是中國革命取得勝利和社會主義建設取得成功的重要法寶，這表明統一戰線是為斗爭而創立和存在的。統一戰線中“戰線”的原義是指敵對雙方斗爭時的最前線或接觸線。沒有戰線，統戰就無從談起。應用統一戰線的基本前提是分清敵友、明確目標指向——分清“誰是我們的敵人”“誰是我們的朋友”這個首要問題。沒有目標指向，統一戰線會喪失警覺性、失去方向性。這就是說，統一戰線再廣泛，也是有邊界的，這個邊界就是敵友界限，不能把敵對勢力包括到統一戰線中來。比如，新民主主義革命時期的帝國主義，以及今天的反華勢力、分裂勢力和阻礙中華民族實現偉大復興的內外勢力，都是我們的斗爭對象。在國際上，霸權主義之于中國，其敵意掩藏在慢火煮青蛙的和平演變戰略之下。對此，“必須進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”[7]?！案鞣N敵對勢力絕不會讓我們順順利利實現中華民族偉大復興”，“勝利實現我們黨確定的目標任務，必須發揚斗爭精神，增強斗爭本領”[8]。這就要清醒地認識到這一斗爭指向中國人民的敵人，認識到保衛社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，斗爭是最好的安全防御。進行偉大斗爭，只靠共產黨人和工人階級的力量是不夠的，中國共產黨人必須用好統一戰線。人民政協在開展“中共與西方敵對勢力新的偉大斗爭”[9]中也要擔當應有的責任。

人民政協是在戰火中誕生的，是各民主黨派等追隨中國共產黨進行新民主主義革命的偉大斗爭并取得勝利的產物。人民政協自誕生以來就是協助中國共產黨進行偉大斗爭的重要力量。團結和民主作為人民政協的兩大主題，都是進行偉大斗爭所必需戰斗力的核心支柱。只有團結，才能出戰斗力;只有發揚民主，才能增強戰斗力。人民政協廣泛代表性、巨大包容性形成的強大政治軟實力，蘊含著實現奪取勝利的巨大戰斗力，凝聚了中共攻堅克難、奪取勝利的最廣泛支持力量。新時代人民政協充分發揮敢于斗爭、善于斗爭的精神，是其履職的題中應有之義。第一，政協雖然不是一盆清水，但不能不分敵友，人民政協不能把反人民的人吸收進來。第二，人民政協的統戰不能為淵驅魚、為叢驅雀。正如毛澤東指出的：如果“不會拿自己的策略武器去射擊當前的最中心目標，而把目標分散，以至主要的敵人沒有打中，次要的敵人甚至同盟軍身上卻吃了我們的子彈。這個叫做不會擇敵和浪費彈藥。這樣，就不能把敵人驅逐到狹小的孤立的陣地上去。這樣，就不能把敵人營壘中被裹脅的人們，過去是敵人而今日可能做友軍的人們，都從敵人營壘中和敵人戰線上拉過來。這樣，就是在實際上幫助了敵人”[10]。第三，人民政協要團結可以團結的人，包括經過教育或斗爭站到人民中間的人。這里所說的“斗爭”，是從團結的愿望出發，通過批評教育引導，糾正錯誤，增進共識，促使人包括敵人向好的方向轉變，形成新的團結。人民政協內部也需要“又聯合又斗爭”。特別是當統一戰線成員思想狀況出現一些新情況新問題時，更需要加強政治教育引導，整合和引領多樣化的社會思潮，通過開展批評和自我批評來統一思想、鞏固共識。倘若只求聯合而否認斗爭，害怕斗爭會破裂統一戰線，統一戰線反而會瓦解。習近平總書記指出：“要團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，在斗爭中爭取團結，在斗爭中謀求合作，在斗爭中爭取共贏?！?/p>

二、中國特色政黨制度安排

2018年，習近平總書記在看望參加政協會議的委員時，首次將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度稱為“從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”[11]，為我們從國家基本政治制度層面厘清人民政協制度的基本內涵提供了重要認識維度。人民政協是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式。人民政協制度體現了新型政黨制度的兩大核心特色。

（一）人民政協以共產黨領導為第一原則，體現了作為新型政黨制度組織形式的最大特色

堅持共產黨的領導地位是中國新型政黨制度的最大特色，它從根本上劃清了與西方政黨制度的界限。西方政黨制度產生于議會政治，政黨要獲得執政權必須通過選舉。選舉是其政權合法性的基礎。資本主義政黨政治實際上是選舉政治，選票綁架政黨，政黨成為選舉政治的傀儡。通過選舉，資產階級用虛假民主方式實現了資產階級法權和資產階級專政。而中國共產黨的領導權則是歷史內生性產生的，其政權合法性來源于人民的奮斗和人民的選擇。中國共產黨的領導權是人民給的，是在領導人民的革命斗爭中，通過人民的擁護而授權給共產黨的。中國共產黨的領導是歷史和人民的選擇，不能用基于西方歷史的憲政主義理論來觀照中國新型政黨制度。歷史和人民選擇中國共產黨的最根本的道義依據是，中國共產黨沒有任何私利，它的宗旨是全心全意為人民服務。這是中國共產黨與國民黨以及西方政黨的本質分野。而西方資產階級政黨，不管是執政黨還是反對黨、在野黨，都不是為最廣大的勞動大眾利益和人類解放奮斗的黨，都不可能做到全心全意為人民服務。資產階級政黨是依靠利益的一致性形成的組織，政黨是不同利益集團的代表。資產階級之所以有多黨，是因為其內部分化出不同的利益集團。這些“利益黨”以控制政府權力作為實現本群體利益最大化的目標。資產階級專政就是不同利益集團以政黨輪流執政的方式對國家權力進行分贓。而中國共產黨始終代表并保護最廣大人民的利益，自身沒有特殊利益。中國共產黨能夠凝聚最優秀的人、動員最廣泛的人，領導包括各民主黨派在內的一切人民民主的力量。

人民政協作為發揚社會主義民主的重要形式，是國家階級性民主下人民民主的表現形式。從人民政協創立的歷史背景看，人民政協是新民主主義革命歷史上統一戰線的延續。人民政協誕生時定位為統一戰線組織，決定了它的本源性質不是階級性的權力機關，而是統一戰線的聯合組織。從憲法制度設計層面看，人民政協的性質定位屬于協商民主范疇?！吨腥A人民共和國憲法》序言寫明：中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織。人民政協不是國家機構，但人民政協存在的憲法定位是毋庸置疑的，而且這一定位是根據人民民主專政的國體確立的。人民民主專政決定了社會主義中國的兩大民主制度與形式——人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。人民代表大會制度是共和國的政體，是人民民主的根本實現形式，代表著國家的階級性。人民政協作為統一戰線組織，是人民民主的重要實現形式。人民政協作為發揚社會主義民主的重要形式，始終必須在人民民主專政框架之下，為中國共產黨集中意見、統一意志、統一行動服務。

（二）人民政協作為中國特色的制度安排，是人民民主的重要實現形式

第一，人民政協制度是對人民代表大會制度的重要補充。黨的十九大報告將國家政治制度設計概括為“兩個制度安排”：人民代表大會制度是根本政治制度安排，人民政協是具有中國特色的制度安排。這兩個制度安排深刻揭示了人大制度和政協制度的內在聯系。人民民主專政是人民民主的實質，確保人民代表大會成為人民民主的根本實現方式。工人階級的領導地位、工農聯盟的基礎地位和各民族、各民主黨派、各團體和各社會群體參加國家管理的平等地位，構成人民民主專政的結構關系。人民代表大會確立和鞏固人民民主制度的階級基礎，確立人民民主的主體是以工人階級為領導、以工農聯盟為基礎的各民族、各階級、各團體的人民聯合體。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是確保各民族、各階級、各團體和各社會群體都能平等參加國家管理的國家基本政治制度。人民政協作為實行新型政黨制度的組織形式，是對人大制度作為我國根本政治制度的重要補充。人民政協制度不僅可對人大制度的選舉民主進行補充，而且拓展了人大制度對人民群眾意見表達的回應性，為人大制度補充吸納了更廣泛的社會政治力量，從政權之外強化了人大制度的合法性。從民主實現方式看，人民政協作為非權力機關，對人大的補充作用體現為團結社會各階級各階層，增強人民民主制度的群眾基礎，彰顯國家政權基礎的廣泛性。

第二，人民政協制度通過履職來實現獨特的民主功能。首先，人民政協的政治協商是民主協商。政治協商是一個雙向發力、民主互動的過程，既是把中國共產黨的政治主張轉化為各民主黨派、團體和各族各界人士共識的過程，也是聽取政協委員意見建議而豐富完善中國共產黨政治主張的過程。西方競爭性政治模式依賴私有制與資本，大多數人民群眾的利益和意志往往被忽視，社會經常撕裂成互不相容的對立利益集團，很難相互協商和達成共識。其次，人民政協的參政議政是民主參與。參政議政是通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見建議。這是人民代表大會之外又一個重要的廣集民智、廣求善策的制度安排，為不同社會階層和社會成員表達愿望和訴求提供了制度渠道。再次，人民政協的監督方式是民主監督。民主監督通過建議和批評進行協商式監督。重視參加政協的各黨派團體和各族各界人士對中國共產黨的批評監督，是中國共產黨的優良傳統和作風，也是人民政協的優良作風。毛澤東指出：“我們的毛病還很多。我們不怕說出自己的毛病，我們一定要改正自己的毛病。我們要加強黨內教育來清除這些毛病，我們還要經過和黨外人士實行民主合作來清除這些毛病。這樣的內外夾攻，才能把我們的毛病治好。”[13]809-810“為什么要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對我們更有益。”[16]人民政協監督就是為跳出歷史興亡周期率邏輯而設計和存在的。與人大的權力監督不同，政協監督不具有法律效力。但這些意見、批評和建議具有比社會監督更大的效力。和西方資本主義政黨為競爭需要相互拆臺攻訐的監督相比，政協監督的目的是加強和改善中國共產黨的領導。因此，政協監督的實質是一種合作。和蘇聯等社會主義國家的一黨制缺乏監督相比，人民政協對國家政權的穩健運行發揮著補正減震作用。

四、中國特色國家治理體系安排

國家治理體系是保證中國共產黨領導人民有效治理國家的制度體系。把人民政協定位為國家治理體系的重要組成部分，是習近平總書記對人民政協性質定位的新發展。人民政協發揮著社會主義協商民主的重要渠道和專門機構作用，是共同發揮國家治理作用的重要政治組織。人民政協作為非權力機關，用中國特色方式解決了參與治理的問題。作為一項制度，它事實上發揮著獨特的國家治理功能——協商治理功能、統戰治理功能和民主治理功能。

（一）人民政協的協商治理功能

人民政協是國家層面的專門協商機構，這是人民政協作為國家治理體系重要組成部分的新定位，是新時代人民政協的新方位。在國家層面，我國已有專門的決策機構、立法機構、行政機構等，還需要明確專門協商機構——人民政協。專門協商機構是最能綜合承載人民政協性質定位的概念。從性質上看，政協的功能需要通過專門協商機構作用的發揮來實現;從職能上看，政協履職水平的提升需要通過做好專門協商機構的工作來實現。專門協商機構的表述闡明了人民政協的主要職責是搭建協商平臺。人民政協參與國家治理的基本工作機制是在專門協商機構中進行政治協商。人民政協承擔著發展社會主義協商民主的重任，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。

人民政協的協商治理功能是獨一無二的。人民政協以協商民主的方式參與國家治理是中國本土的獨創。中國的協商民主深深植根于中國革命、建設和改革的實踐，是中國共產黨把馬克思主義統戰理論、政黨理論和民主政治理論同中國具體實踐相結合的偉大創造。當西方在熱烈討論協商民主問題時，它在中國已有了半個多世紀的成熟實踐。中國在20世紀40年代末就在國家層面建立了以協商民主方式參與國家治理的組織形式——人民政協。人民政協參與國家治理的協商主體具備西方難以企及的廣泛性。社會主義制度決定了人民政協參與國家治理的協商主體能夠廣泛囊括社會各階級、階層的力量，具有廣泛代表性和巨大包容性。這就避免了西方協商民主過分依靠社會組織與利益集團所必然導致的精英化色彩過重的問題。此外，人民政協以協商民主的方式參與國家治理的根本優勢在于中國共產黨的領導。中國共產黨的領導對人民政協以協商民主方式參與國家治理的健康發展具有決定性意義。把中國共產黨的領導貫穿到人民政協全部工作中，始終是人民政協實現理性化、高效化參與國家治理的根本原則，是協商民主實現人民利益、達成各方共識，避免協商陷入無止境爭論的基本保證。

（二）人民政協的統戰治理功能

中國共產黨領導的統一戰線不是一時之術，而是執政之道和治理之道。人民政協作為統一戰線組織，是中國共產黨團結帶領廣大同盟者為實現共同目標而奮斗的政治共同體。統戰是其第一功能，團結是其第一主題。人民政協發揮統戰功能是參與國家治理的基礎性使命。人民政協以社會主義為政治基礎，囊括大陸范圍內全體勞動者、建設者與愛國者;再以愛國主義、擁護祖國統一和致力于中華民族復興為政治基礎，囊括大陸范圍外的港澳同胞、臺灣同胞、海外僑胞。其匯集引導各方正能量的覆蓋面之廣、團結面之寬，是其他政治組織和社會組織無法比擬的。人民政協把最大范圍的統戰工作對象團結在中國共產黨的周圍，為實現中華民族偉大復興中國夢服務。人民政協發揮統戰治理功能，是以工農聯盟作為大團結大聯合主體基礎的。工農聯盟是統一戰線的基礎，也是中國共產黨進行國家治理的基石。在新時代工農聯盟重要性絲毫沒有減弱的格局下，人民政協發揮統戰功能時不能忽視工農聯盟的主體性。

當今時代，經濟社會深刻變革、利益格局深刻調整，人民政協愈益成為中國共產黨對社會各界進行思想政治引領、化解人民內部矛盾的重要陣地。人民政協自成立以來，一直具有從思想政治引領、廣泛凝聚共識的層面來發揮治國理政功能的優勢。人民政協建立的本身就是思想政治引領的成功范例，體現了中國共產黨強大的思想感召力和政治影響力。在革命、建設和改革各個時期，人民政協擔負著把所有勞動者、建設者和愛國者緊密團結在一起的使命。人民政協進行黨的思想政治引領，既是其歷史發展進步的重要經驗，也是其在國家治理中發揮統戰功能的重要標志。首先，人民政協實現思想政治引領、凝聚各界共識，最根本的在于堅持中國共產黨領導。其次，中國共產黨對人民政協的全面領導體現在政協委員的模范表率作用和政協委員中共產黨員的先鋒引領作用上。再次，人民政協具有協調各方分歧，克服社會離散，促進社會整合，使各方分歧在交融中趨同、疑慮在交融中消除、矛盾在交融中化解的重要功能。人民政協在民主協商中廣泛凝聚共識、引導政治參與和利益表達，為維護國家的安定和諧發揮著積極作用。

（三）人民政協的民主治理功能

創建人民政協的目的就是以民主方式實現中國共產黨對國家治理的有效領導。人民政協是中國共產黨民主治理國家的重要渠道。只有堅持中國共產黨領導，才能真正實現國家的民主治理。中國特色社會主義國家治理的根本前提是堅持人民民主專政。人民政協中各界別的政治參與是人民民主專政國體的內在要求和本質規定。人民政協把不同社會群體政治參與的要求納入體制內，擴大了人民民主專政的階級基礎和社會基礎，提升了人民民主專政國家政權的民主性和開放性。人民政協的協商民主為實現人民民主專政服務，人民民主專政則為協商民主的順利實施提供安定團結的環境。只有人民民主專政提供國家民主治理，才能從根本上保證“人民政協為人民”[2]。任何國家治理一旦偏離了治理的人民性，就會淪為不以人民為中心的國家治理。西方很多國家的治理能力下降，根本原因在于其國家治理是由資本治理，不是以人民的根本利益為目標。人民政協使我國避免了如西方國家那樣由資本在幕后推動議會協商帶來的治理困境。因此，堅持中國共產黨的領導，是實現國家民主治理的最本質的特點，是確保人民政協有效發揮民主治理功能的根本前提。

人民政協發揮民主治理功能的戰略定位和發展邊界始終是社會主義框架。協商民主是人民政協實現民主治理的形式，它屬于民主集中制的方法民主，不屬于階級性的國家民主范疇。習近平總書記指出“發展社會主義協商民主，要把民主集中制的優勢運用好”。人民政協發揮民主治理功能的戰略定位，表明其發展邊界必須是在社會主義的框架下。習近平總書記多次提到：“在中國社會主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量。”[2]人民政協發揮民主治理的功能，不能向權力機關發展，不能向兩院制傾斜。人民政協沒有剛性權力，是我國政治體制的最初設計就決定了的。從其建構與發展的背景看，人民政協的職能不是由選舉產生的授權式、任命式職能，它沒有代表的選舉基礎。這從根本上決定了它是沒有剛性權力的。正如毛澤東指出的：“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關……如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的?！盵17]在國家治理體系中，人民政協既不可能也不需要變成像西方上議院那樣的機構。西方國家有近半數將議會分為上、下兩院，分享立法權和法律監督權。人民政協與上議院在本質上沒有任何共同之處。在中國社會主義政治框架中，只有人大才是國家政權機關。政協參政不行政、建言不決策、監督不強制，主要通過協商發揮民主治理功能。

五、結 ?語

人民政協制度是馬克思主義統戰理論、政黨理論、民主政治理論在中國實踐、匯聚、交融的產物。人民政協作為中國共產黨自覺的政治設計，是適合中國國情、具有鮮明中國特色和中國氣派的制度安排，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。它既不同于人民代表大會，也不同于政黨和其他社會團體，更不同于外國的議會組織。它不是決策機構，而是獻策機構;不是權力機關，而是聚力機關;不是協商主體，而是協商平臺;不是群眾團體，而是政治組織。人民政協制度滿足了多政黨、多民族、多宗教、多階層、多地區的大國治理需要，發揮了獨特的制度優勢。人民政協作為體現中國特色統一戰線制度安排、新型政黨制度安排、人民民主制度安排和國家治理體系安排的政治組織，承載著繼續發展社會主義政治文明的重任。“人民政協是具有中國特色的制度安排”這一命題，是用中國理論解釋中國政治實踐及其邏輯的重大論斷。把握“人民政協是具有中國特色的制度安排”的命題，就是把握新時代人民政協擔當新使命、新任務、新方位的準繩;就是樹立拒絕“飛來峰”，避免在根本問題上出現顛覆性錯誤，打破西方民主迷思的根本遵循;就是堅持“政協就是政協”，體現為世界民主政治發展貢獻中國方案的堅定自信。

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[11] ?習近平在看望參加政協會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯界委員時強調 ?堅持多黨合作發展社會主義民主政治 ?為決勝全面建成小康社會而團結奮斗[N].人民日報，2018-03-05（1）.

[12] ?袁廷華.與國體相適應的政黨制度[N].學習時報，2007-11-19（5）.

[13] ?毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：809.

[14] ?毛澤東選集：第5卷[M].北京：人民出版社，1977：364.

[15] ?肖存良.中國政治協商制度的理論資源[J].中國政協理論研究，2012（2）：11-15.

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[17] ?毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：384.

責任編輯：孫德魁