法治化背景下新疆社會矛盾預警機制的構建思路

武元婧

摘要：黨的十九大報告對于加強預防和化解社會矛盾機制建設提出了明確要求，新疆的社會矛盾具有復雜性和交織性等特點。建立健全新疆地區社會矛盾預警機制，是新疆社會治理的客觀需求，也是新疆各族群眾對穩定秩序的主觀需求，同時還是新疆社會矛盾預警管理現代化的要求。通過采用政府與社會合作共建模式，建立符合新疆實際的社會矛盾排查制度與指標體系，推進新疆社會矛盾預警機制的城鄉一體化及各部門矛盾預警功能的整合，是構建法治化的新疆社會矛盾預警機制的基本途徑。

關鍵詞：社會矛盾;預警機制;構建思路

中圖分類號：D63 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）16-0011-03

對于新疆工作，習近平總書記提出了“依法治疆、團結穩疆、長期建疆”[1]的總體戰略，在《中共新疆維吾爾自治區委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》中，也明確提出了“全面開創依法治疆工作新局面”[2]的要求，確立了依法治疆對于新疆穩定發展的基礎保障性地位，把通過法治化方式治理新疆、建設新疆的要求提升到了新的高度。面對新疆“三期疊加”（增長速度換檔期，是由經濟發展的客觀規律決定的;結構調整陣痛期，是加快經濟發展方式轉變的主動選擇;前期刺激政策消化期，是化解多年來積累的深層次矛盾的必然選擇）的特殊形勢，依法建立一套完善的社會矛盾預警機制，是新疆社會穩定與長治久安的重要保證。

一、新疆社會矛盾預警法治化與社會矛盾預警基本認知

黨的十九大報告指出：“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權。”[3]因此，促進社會矛盾預警的法治化，成為新疆社會應對和化解矛盾的重大要求。

從法治角度來說，社會矛盾預警的職責作為國家權力的一種，首先，必須在國家憲法和法律法規的約束下實行。憲法不僅在新疆一般性社會矛盾預警中起作用，在重大社會矛盾預警中同樣應當發揮作用，這對保障人民權益、避免權力濫用、增強對社會矛盾預警的監督必不可少，更是從根本上成為維持新疆社會秩序、維護社會穩定的基本保證。特別是具體法律和新疆地方法規對于新疆社會矛盾預警管理的應變措施應該有明確的規范設計，使矛盾預警的運用具有憲法和法律上的依據。憲法和法律約束對于社會矛盾預警規范的設置，并非僅僅以約束社會矛盾預警的管理權為目的，同時也是為了提供足夠的工具給國家和政府使用，以維護社會基本秩序。

其次，新疆社會矛盾預警不能打著維護國家利益或新疆社會公共利益的旗號被濫用，法治化的社會矛盾預警機制在設計目標上應具有制約和平衡機制，從而使得矛盾預警工作能夠在合法合規合理的前提下開展實施，使其符合維護社會秩序與穩定的目標。社會治理必須堅持“以人民為中心”的價值導向。新疆社會矛盾的化解和預警，需要充分保障新疆地區各族群眾基本權利，明確社會治理的基本出發點與最終目的。

最后，新疆社會矛盾預警法治化需要一套規則明確的立法體系，這一方面能夠保證社會矛盾預警的順利實施，另一方面也能夠積極應對可能性危機。同時，要實現新疆社會矛盾預警管理法治化，立足建立社會矛盾預警管理有關的法律、法規以及被嚴格遵守的規范體系。由此，在新疆社會矛盾預警法治化的進程中，不僅要強調法律法規的制度化與規范化，更加應該重視加強實施和遵守，以保證其真正能夠落地生根。

二、新疆社會矛盾預警機制法治化的背景

黨的十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”[3]在對社會矛盾預警法治化具體包含的內容作出概括的基礎上，社會矛盾預警走向法治化的原因，可以從以下幾個方面進行概括。

（一）新疆社會治理的客觀需求

我國自改革開放以來始終致力于法治建設，依法治國是我國政治制度的重要特征之一。在黨的十八屆四中全會上，對全面推進依法治國作出新的全面戰略部署，并將其納入我國“四個全面”戰略布局這一重大理論決策之中。回首中國特色社會主義民主和社會主義市場經濟建設的歷程，社會法治已成為二者存在與發展的重要前提。社會矛盾預警作為社會治理的重要組成部分，既以法治為基本前提，又需要與社會發展相適應。因此，新疆社會矛盾預警機制建立必須在堅持依法治疆方略的基礎上，這也體現了新疆地區社會治理法治化的客觀需要。

（二）新疆各族群眾對穩定秩序的主觀需求

穩定的社會秩序是確保社會成員生存發展的基本保障，現代社會中，人民群眾對秩序連續性和確定性具有強烈的主觀需求。對于新疆而言，各族群眾對于秩序的需求主要體現在維護社會穩定、預防化解社會矛盾的具體實踐中和對地區長久持續穩定的強烈愿望中。然而，由于新疆各區域、各族群眾在教育、經濟、文化、認知水平上存在差異，致使難以對社會某些常態或非常態現象形成普遍一致且理性的認識，從而引發矛盾分歧，而當社會矛盾被激化而導致穩定秩序被打破時，新疆各族群眾對穩定秩序的渴望便表現得更加明顯。因此，強調新疆社會矛盾預警法治化，既是為了避免和防止危機的爆發，同時又是對社會成員主觀需求的滿足。

（三）新疆社會矛盾預警管理的現代化要求

我國針對突發性社會矛盾已經初步建立了一套法治化的應急制度，新疆地區也于2012年頒布了《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》，用以加強對突發事件的應急管理，但針對新疆地區的社會預警研究仍然十分稀少。值得注意的是，現代社會矛盾的存在和爆發，已不再是單獨領域單獨問題滋生的結果，新疆地區由于多民族和多種文化并存，意識形態斗爭形勢復雜，敵對勢力容易利用民族問題裹挾一般社會矛盾，所以其社會矛盾的處理難度要超過一般性的社會矛盾問題。此外，在面對社會矛盾時，行政預警權的行使往往意味著為了國家利益或者公共利益而對常態下的公民權利予以適當限制，此時，如果不通過法治來對國家權力予以克制，矛盾預警管理將可能會合法化地淪為剝奪公民權利的工具。因而，依法建立健全新疆社會矛盾的預警機制，對于提前防范、預警新疆地區發生危機，具有重大的實踐意義。

三、新疆社會矛盾預警機制構建新思路

社會矛盾的提前發現、評估和預警，對提高政府應急管理效能至關重要。目前新疆正處于維護社會穩定和長治久安、促進社會發展成果共享階段，對于社會治理也提出了新的要求，因此，在具體做法上，需要從新疆社會矛盾和預測預警現狀出發，在已有合理經驗的基礎上，從制度規則、組織設置和運行機制等方面加以完善和創新。

（一）采用政府與社會合作共建新模式

黨的十九大報告指出：“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[3]新時期，隨著社會矛盾的復雜化，新疆社會矛盾預警機制的構建也面臨許多新情況，其中最突出的是，需要社會力量為政府提供支撐。例如，發揮新疆地方政府和社會二者的雙重作用，將鼓勵政府與社會合作，作為新疆社會矛盾預警機制構建的新路徑。具體包括：第一，推進政府與社會資本合作。利用政府財政資金構建新疆社會矛盾預警機制，勢必造成大量政府財政支出，然而政府對于構建及完善矛盾預警的財政支持力度和能力是有限的，因此，政府需要通過多種方式將社會預警中的部分工作委托給社會組織，從而既緩解新疆財政壓力，又可以增強社會對于新疆矛盾預警工作的了解關注。第二，進一步推進新疆社會矛盾預警技術的社會化。社會矛盾預警作為一個復雜系統，需要信息化與智能化等多種技術支撐，在政府主導基礎上，通過與社會開展技術合作，對各項技術進行優化整合，發揮高新技術在新疆社會矛盾預警機制建設中的最大化作用。第三，在信息安全基礎上增強政府機構與社會組織之間的信息互助與信息共享。在新疆，實現矛盾預警的核心問題在于對信息的掌握，因而及時大量獲取信息是新疆社會矛盾預警機制建立過程中的重要基礎性環節。然而，由于信息鴻溝等現象的存在，對矛盾預警構建造成阻礙，因此需要通過建設信息共享平臺，為政府和社會之間提供高效的信息支持。

（二）建立符合新疆實際的社會矛盾排查制度

精準排查是新疆社會矛盾預警的重要基礎性工作之一。因此，一是要完善新疆社會矛盾評估制度與標準，科學制定關于社會矛盾的類型劃分、等級劃分和預警信號，做到精準區分與有效施策，確保社會矛盾預警工作的準確、有效、可信，從而既達到科學預警、降低疆內社會矛盾爆發的概率，又起到減少社會資源浪費的重要作用。二是要建立符合新疆實際的排查制度，確保矛盾預警機制的合理構建和規范化運行。社會矛盾和預警的行為主體都是人，因而從本質上講，社會矛盾預警機制具有人本化特征，新疆社會矛盾預警也應體現人民的觀點和立場，將體現人民意志、維護群眾利益作為根本立足點。具體實踐過程中應廣泛汲取該領域專家的意見建議，制定科學專業的排查制度，同時提高相關專業部門和高新科學技術的配合程度，提升矛盾預警的科學性和專業性。在全面考量新疆的現實區情的基礎上，在面對不同矛盾時，及時調整工作方式，在矛盾排查過程中注重體現方式方法的靈活性和多樣性。引進公民參與機制，在構建新疆矛盾預警機制工作中，參考多方利益群體的意見，采用民主化的運作形式。調動新疆各族群眾的社會活動能力，發揮人民群眾在社會工作中的積極作用。

（三）推進新疆社會矛盾預警機制的城鄉一體化

抓住新疆社會穩定和長治久安的政策機遇、構建社會矛盾預警機制，可以有效減少由城鄉經濟差距導致機制建設的復雜性。圍繞新疆社會發展總目標實現矛盾預警機制城鄉一體化，政府需要繼續加強精準扶貧力度，制定專門針對落后地區尤其是南疆貧困地區建立的社會矛盾預警機制，優化新疆地區的資源配置，促進城鄉資源的合理分配。同時，鄉村地區應借助政策優勢和自身具體特點，利用扶持資金爭取技術和人才向基層回流，主動參與到統籌疆內城鄉矛盾預警和推進城鄉矛盾預警一體化中。城鄉各族群眾作為社會矛盾主體，需要增強對于預防社會矛盾重要性的認識，尤其是對新疆社會矛盾產生辨識、預防和反饋等信息傳播能力的提升，提高群眾與政府共同應對矛盾的水平和積極性。

（四）進一步推進新疆各部門社會矛盾預警的功能整合

新疆需要進一步加強各部門之間的資源整合，從而實現互通有無與資源共享，從而構建系統化的社會矛盾預警機制。加強新疆社會矛盾預警的功能整合，應當進一步保證疆內應急、公安、衛生、信訪等信息渠道的通暢，多發易發和緊急類型矛盾的相關管理部門應設立綠色通道，確保各個部門均有開設及時快捷的反饋渠道，為不同部門信息匯集整合提供基礎。以網絡信息化為基礎，建立促進多部門信息聯動的移動設備系統。新疆移動電話普及率已超過每百人97.5部①，移動電話快速、高效的特點使其成為矛盾預警信息的發布與反饋的最有效平臺之一。在新疆社會矛盾預警具體工作中，各部門都應當充分發揮和利用好疆內的手機高覆蓋率優勢，完善社會矛盾移動設備預警系統，從而突破網絡的限制，發揮短信預警內容可即時更新完善的優勢。同時，移動手機短信具有簡短、實時、定向的特點，便于信息接收人快速獲取信息。疆內各部門在已有的網絡公眾號和政務平臺設立矛盾反饋通道。通過提供社會各界和基層各族群眾反映社會問題和矛盾的直接渠道，全面關注了解和匯集新疆社會情況信息，對于已掌握、已明確存在的矛盾問題，及時進行信息公開發布，各部門相互關注，根據各平臺的反饋，部門間及時溝通協調，積極合作落實跟進并實時監控了解矛盾動態，同時注意權責劃分，以盡快確定制止和化解矛盾的合理對策。此外，還應在已有的社會矛盾預警和化解平臺基礎之上，利用已有成果和經驗，整合矛盾篩選、排查、評估、認定、預警等各個環節，不斷探索創新預防和化解新疆社會矛盾的有效途徑。

（五）構建新疆社會矛盾預警指標體系

建立新疆社會矛盾預警的指標體系，需要通過科學設計，對預警指標的選擇、權重的確定、數據的來源等必須用比較成熟的計算方法，使其具有合理性。所有指標必須是能夠較為精確地反映新疆社會運行的各個方面，對新疆社會穩定具有重大影響的因素。必須遵循全面性與精簡型原則，新疆地區的社會矛盾是一個復雜的系統，影響其穩定的包含經濟、文化、民族等眾多因素，以至于社會矛盾的狀態很難用少量的指標進行度量。必須在充分考慮各種復雜的情況下，選擇相應的、可以計量的若干社會矛盾的特征因素去反映社會矛盾的各個方面，以便達到對整體狀況的認識與控制。但這并不意味著所選指標越多就越好，而是要選擇能夠集中反映新疆社會矛盾的，與社會相關的各個系統具有代表性的指標，而非“面面俱到”。但是社會矛盾的發生必定有其深層次的原因，而這些原因又應該是和社會各個系統密切相關的。新疆社會矛盾統計指標的選擇就是要立足新疆現狀，同時考慮到以后整個預警體系的運行成本，選擇那些能夠在統計單位直接獲取的可靠且具有操作性的指標。

注 釋：

①數據來自亞心網，http：//www.iyaxin.com/content/201803/27/c227687.html.

參考文獻：

[1]習近平.堅持依法治疆團結穩疆長期建疆 ?團結各族人民建設社會主義新疆[N].人民日報，2014-05-30.

[2]新疆維吾爾自治區黨委八屆八次全委（擴大）會議在烏魯木齊舉行[DB/OL].

http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1126/c64094-26098877.html.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28.