自由主義視角下的歐洲難民危機(jī)

馬 倩

（國(guó)家圖書(shū)館，北京 100081）

從2015年夏天開(kāi)始，幾乎每個(gè)月都有數(shù)以十萬(wàn)的難民涌入歐洲，這些難民大多數(shù)來(lái)自阿富汗、敘利亞、利比亞等中東和北非地區(qū)，戰(zhàn)亂、貧窮、恐怖主義威脅使得難民們背井離鄉(xiāng)，踏上了通往安定富足的歐洲的征途。他們的目的地多為奧地利或德國(guó)等這樣的高福利國(guó)家。

這些難民形成了歐洲二戰(zhàn)后最大規(guī)模的難民潮。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，2015年大約有100萬(wàn)難民進(jìn)入歐洲。大量的難民涌入對(duì)歐洲的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全等方面造成巨大的沖擊和影響。歐盟成員國(guó)在難民問(wèn)題上各自為政，始終無(wú)法達(dá)成一致。這給歐盟的一體化帶來(lái)了前所未有的危機(jī)和挑戰(zhàn)。

1 德國(guó)應(yīng)對(duì)歐洲難民危機(jī)的表現(xiàn)

德國(guó)歷史上曾有兩次大規(guī)模接收難民的經(jīng)歷。第一次發(fā)生在二戰(zhàn)結(jié)束后，捷克斯洛伐克大規(guī)模驅(qū)趕蘇臺(tái)德地區(qū)的德裔日耳曼人，當(dāng)?shù)?40萬(wàn)德意志族居民被沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，驅(qū)逐出境，逃向易北河對(duì)岸的德國(guó)。德國(guó)把這些人員中的大多數(shù)安置在了巴伐利亞州，這部分人員因?yàn)樵诜N族、語(yǔ)言、生活習(xí)慣等方面與德國(guó)人并無(wú)差異，所以在融入德國(guó)社會(huì)方面并沒(méi)有很大障礙。

第二次大規(guī)模難民接收發(fā)生在蘇聯(lián)解體和東歐劇變之后的90年代初期，糟糕的生活環(huán)境和自然環(huán)境，對(duì)自由和民主的向往，使得波蘭、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等國(guó)的人們紛紛轉(zhuǎn)向西歐各國(guó)。德國(guó)在這次過(guò)程中接收了大約70萬(wàn)難民。當(dāng)時(shí)的難民構(gòu)成多是受教育程度較高的高素質(zhì)勞動(dòng)力，尤其是工程師的素質(zhì)最高。因此，這次的難民涌入為當(dāng)時(shí)的德國(guó)帶去了大量的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，促進(jìn)了德國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

2015年開(kāi)始的歐洲難民危機(jī)，是德國(guó)第三次應(yīng)對(duì)大規(guī)模難民。德國(guó)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2015年有120萬(wàn)難民到達(dá)德國(guó)，其中80萬(wàn)人留下來(lái)了。目前德國(guó)國(guó)內(nèi)的難民構(gòu)成將近一半來(lái)自敘利亞，他們不論是種族、宗教、文化還是受教育程度都與前兩次的難民有著天壤之別。因此，此次大規(guī)模的難民涌入給德國(guó)社會(huì)帶來(lái)了很大的沖擊和考驗(yàn)。本文將德國(guó)接收難民的過(guò)程分為三個(gè)階段，每個(gè)階段都將詳細(xì)分析德國(guó)的難民政策及其原因。

1.1 謹(jǐn)慎階段

2015年8月份之前，德國(guó)對(duì)難民的態(tài)度一直很謹(jǐn)慎。作為難民的主要選地，德國(guó)一直按照《基本法》、《都柏林公約》、《申根協(xié)定》等既定法律和程序接收難民。這一階段德國(guó)應(yīng)對(duì)難民的政策主要是出自難民的巨大數(shù)量的壓力。意大利、希臘這些歐盟邊境國(guó)家自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，自顧尚且不暇，因此對(duì)難民的北上采取放任態(tài)度，大批難民不受限制的在《申根協(xié)定》成員國(guó)中穿行。社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活富足、福利優(yōu)厚的德國(guó)成為了他們目的地，同樣面臨這種情況的還有法國(guó)、奧地利，而英國(guó)因?yàn)檫h(yuǎn)離大陸，交通相對(duì)不便，壓力較小。因此，德國(guó)、法國(guó)、奧地利這些國(guó)家最支持實(shí)行“難民配額”方案，希望其它國(guó)家可以分擔(dān)他們的壓力。

1.2 開(kāi)放階段

2015年8月，德國(guó)聯(lián)邦移民和難民署表示，敘利亞難民進(jìn)入德國(guó)不必遵守《都柏林公約》，這就意味著，德國(guó)不再審核難民此前是否從另一個(gè)成員國(guó)進(jìn)入歐盟，并因此將他們遣返回該成員國(guó)。

德國(guó)之所以改變難民政策，原因有三個(gè)：第一，占據(jù)國(guó)際道德輿論地制高點(diǎn)。德國(guó)率先發(fā)聲，成為歐洲第一個(gè)打開(kāi)大門(mén)歡迎敘利亞難民的國(guó)家，此舉贏得了國(guó)際一片贊譽(yù)。德國(guó)成功的占據(jù)了國(guó)際道德的制高點(diǎn)。第二，推高德國(guó)的國(guó)際聲望。現(xiàn)今德國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖然十分堅(jiān)實(shí)，但是作為一戰(zhàn)和二戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)，德國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的名望與它的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不相符，此次的難民危機(jī)是德國(guó)提高其國(guó)際聲望和影響力的一個(gè)重大轉(zhuǎn)機(jī)。第三，提升和確立德國(guó)在歐盟事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)力。在歐盟日常事務(wù)中，法國(guó)和德國(guó)是兩個(gè)最重要的存在。雖然德國(guó)在提供經(jīng)濟(jì)支持和實(shí)際事務(wù)操作方面貢獻(xiàn)最大，但作為兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)，德國(guó)的聲望和影響始終欠缺。德國(guó)在這次難民危機(jī)中首先做出政策的轉(zhuǎn)變，也是想引導(dǎo)歐盟各國(guó)的政策方向，成為解決難民危機(jī)的主導(dǎo)，提高歐盟事務(wù)中德國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)力。

1.3 緊縮階段

由于德國(guó)歡迎敘利亞難民政策的轉(zhuǎn)變，難民們競(jìng)相涌向德國(guó)。2015年9月13日，德國(guó)突然宣布在德國(guó)和奧地利邊界進(jìn)行控制，所有從奧地利駛?cè)氲聡?guó)的火車全部暫停，重新實(shí)行邊防檢查。10月中旬，德國(guó)聯(lián)邦法院和聯(lián)邦參議院先后通過(guò)了“避難一攬子法案”，對(duì)有無(wú)避難權(quán)的難民嚴(yán)格區(qū)別對(duì)待。10月21日，德國(guó)對(duì)敘利亞難民重新適用《都柏林公約》，結(jié)束了上一階段對(duì)敘利亞難民的單獨(dú)對(duì)待政策。

德國(guó)難民政策緊縮的直接原因就是控制難民數(shù)量。來(lái)自各地的難民爭(zhēng)相進(jìn)入德國(guó)，龐大的難民數(shù)量給德國(guó)社會(huì)和安全帶來(lái)了巨大的壓力。德國(guó)重新收緊難民政策的另一個(gè)原因，也可以稱之為目的，就是向歐盟其它國(guó)家施壓，迫使其他國(guó)家共同合作解決難民問(wèn)題。匈牙利總理奧爾班曾指責(zé)德國(guó)是造成歐洲難民危機(jī)主要責(zé)任，正是因?yàn)榈聡?guó)對(duì)難民的社會(huì)福利而使得難民不愿意留在匈牙利。英國(guó)對(duì)難民一直采取嚴(yán)格限制的政策，法國(guó)在難民危機(jī)中表態(tài)不多，從不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，在德國(guó)高調(diào)歡迎接待難民時(shí)，法國(guó)并未響應(yīng)。歐洲各國(guó)在移民危機(jī)中的無(wú)動(dòng)于衷已經(jīng)把德國(guó)推向了極限。難民危機(jī)不僅需要一個(gè)國(guó)家，更需要多個(gè)國(guó)家和地區(qū)利用各自的資源來(lái)解決難民危機(jī)。

時(shí)至今日，自歐洲難民危機(jī)發(fā)生已有一段時(shí)間。一開(kāi)始，德國(guó)民眾對(duì)難民是同情和幫助的，但是2016年跨年夜科隆性侵案的發(fā)生使得德國(guó)社會(huì)對(duì)難民的友好態(tài)度陡然而轉(zhuǎn)。德國(guó)多個(gè)地區(qū)都爆發(fā)了反對(duì)難民的游行，默克爾政府因?yàn)殡y民政策民眾支持率持續(xù)下滑，國(guó)內(nèi)反對(duì)現(xiàn)行難民政策的抗議浪潮與排外立場(chǎng)的反對(duì)黨聲勢(shì)不斷壯大，德國(guó)排外的右翼勢(shì)力借此發(fā)展壯大。

2 問(wèn)題原因及理論分析

本文認(rèn)為德國(guó)乃至整個(gè)歐盟之所在應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題時(shí)力不從心，根源在于歐盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力的需求和難民對(duì)社會(huì)福利的需求相矛盾。德國(guó)的政策從謹(jǐn)慎到開(kāi)放再到緊縮，一變?cè)僮儯藸栒驗(yàn)檎慰紤]而打開(kāi)的德國(guó)大門(mén)，卻在現(xiàn)實(shí)困境面前不得不關(guān)閉。德國(guó)社會(huì)雖然老齡化嚴(yán)重，勞動(dòng)力短缺，但還是無(wú)法消化掉100多萬(wàn)的難民，原因就在于德國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀并不能容納這么多難民，他們并不能滿足德國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)勞動(dòng)力的需求。

歐盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可以分為三類：一、意大利、希臘、荷蘭和比利時(shí)主要以服務(wù)業(yè)為主，比如意大利的服裝時(shí)尚產(chǎn)業(yè)和荷蘭的園藝產(chǎn)業(yè)。而以敘利亞難民為主的戰(zhàn)爭(zhēng)難民的素質(zhì)和技能顯然并不能滿足這些產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求。二、波蘭、匈牙利、捷克等國(guó)家以重型機(jī)械制造業(yè)為主，屬于主流的制造產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)對(duì)青壯年勞動(dòng)力需求旺盛，但是由于這些國(guó)家社會(huì)福利都比較低，難民們并不愿意在這些國(guó)家工作和生活。三、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)這些國(guó)家有著吸引難民的高社會(huì)福利，但是它們的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成以高端制造業(yè)為主，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求很高。大部分難民即使是在當(dāng)?shù)亟邮芙逃团嘤?xùn)，也無(wú)法達(dá)到這些產(chǎn)業(yè)的要求。總而言之，對(duì)難民有勞動(dòng)力需求的國(guó)家，社會(huì)福利低；而高福利的國(guó)家卻沒(méi)有適合大量安置難民的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這樣的矛盾導(dǎo)致了擁有5億人口的廣袤歐洲消化不掉幾百萬(wàn)的難民。

面對(duì)這種情況，歐盟委員會(huì)推出了“難民配額”方案，并表示不執(zhí)行的國(guó)家將會(huì)面臨高額罰款，以強(qiáng)制性力量推動(dòng)歐盟成員國(guó)共同解決難民危機(jī)。2016年3月，歐盟與土耳其達(dá)成難民交換協(xié)議，協(xié)議規(guī)定所有從土耳其入境進(jìn)入希臘的非法難民將遣返土耳其。協(xié)議同時(shí)規(guī)定，歐盟每從希臘遣返一名非法難民至土耳其，土耳其將會(huì)“交換”一名合法難民給歐盟，上限為7.2萬(wàn)人。至此，難民危機(jī)有了一個(gè)官方的解決方案。

國(guó)際關(guān)系理論中的自由主義理論認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)并不是無(wú)序的，國(guó)際規(guī)則與制度在國(guó)家間構(gòu)成了一個(gè)“無(wú)政府社會(huì)”，國(guó)際規(guī)則和制度將推動(dòng)國(guó)際社會(huì)不斷進(jìn)步；我們生活在一個(gè)相互依賴的世界，國(guó)家間合作是可以實(shí)現(xiàn)和持續(xù)的。

根據(jù)這一理論，歐盟委員會(huì)作為歐盟這一行為體的規(guī)則和制度的制定者，應(yīng)該可以推動(dòng)成員國(guó)相互協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)難民危機(jī)。但是事實(shí)證明，無(wú)論是“難民配額”方案還是歐土難民交換協(xié)議，歐盟內(nèi)部都是分歧不斷，無(wú)法達(dá)成統(tǒng)一。德國(guó)稱歐土難民協(xié)議是對(duì)難民最終的解決；匈牙利等國(guó)并不接受配額方案和歐土協(xié)議，表示不會(huì)放松邊境管控；塞浦路斯、希臘等國(guó)反對(duì)歐盟在協(xié)議達(dá)成時(shí)對(duì)土耳其的妥協(xié)，即加速土耳其入歐談判；法國(guó)表示對(duì)歐土協(xié)議持保留意見(jiàn)。究其原因，則是歐盟內(nèi)部是一個(gè)多極格局，并沒(méi)有一個(gè)超級(jí)大國(guó)充當(dāng)“立法者”，推動(dòng)規(guī)則和制度的建立和執(zhí)行。不管是英國(guó)、法國(guó)還是德國(guó)，都沒(méi)有能力可以掌控整個(gè)歐盟。多股力量的林立，各自的利益考量和互不相讓，使得難民問(wèn)題始終得不到共同合作解決。

由此可以揭示出自由主義理論的盲點(diǎn)，自由主義理論主張國(guó)際制度，即慣例、規(guī)則和組織，指導(dǎo)國(guó)家進(jìn)行合作，但是國(guó)家制度從何而來(lái)？由誰(shuí)充當(dāng)“立法者”來(lái)主導(dǎo)它的建立和實(shí)行？就像歐盟在面對(duì)難民危機(jī)時(shí)，各個(gè)國(guó)家分歧不斷，爭(zhēng)吵不休，各自為政，歐盟委員會(huì)并沒(méi)有強(qiáng)制推行解決方案的能力和實(shí)力。

3 解決措施

那么歐洲難民危機(jī)該如何解決呢？本文認(rèn)為，實(shí)際可操作措施很少。目前達(dá)成的歐土難民交換協(xié)議已經(jīng)是最優(yōu)選擇方案。

歐盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力的需求和難民對(duì)社會(huì)福利的需求不匹配，以及歐盟內(nèi)部呈多級(jí)結(jié)構(gòu)，缺乏強(qiáng)有力的“立法者”，這兩個(gè)自身內(nèi)部原因使得歐洲難民危機(jī)不可能在歐盟范圍內(nèi)得到妥善解決。除此之外，還有一個(gè)很重要的外部的原因就是面對(duì)歐盟焦頭爛額的狀況，美國(guó)作為世界上唯一的一個(gè)超級(jí)大國(guó)，選擇了袖手旁觀，并沒(méi)有對(duì)歐盟伸出援手的意思。無(wú)論是財(cái)力支持還是難民分擔(dān)，美國(guó)都很沉默。許多人指責(zé)美國(guó)才是歐洲難民危機(jī)的制造者，美國(guó)造成了中東的戰(zhàn)亂，但面對(duì)難民問(wèn)題時(shí)態(tài)度卻十分消極，歐盟是在替美國(guó)收拾“爛攤子”。更有人大膽猜測(cè)也許一個(gè)矛盾重重的歐盟才是美國(guó)所希望的，因?yàn)檫@樣對(duì)美國(guó)世界霸主地位的威脅才會(huì)最小。無(wú)論如何，美國(guó)作為當(dāng)今國(guó)際規(guī)則和秩序的制定者和維護(hù)者，它的如何作為對(duì)歐洲難民危機(jī)的解決起著十分重大的影響。當(dāng)今歐洲難民問(wèn)題的困難局面，美國(guó)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。