以教代會制度建設為核心推進高校民主政治建設

李 壯

（北京聯合大學，北京 100000）

教代會制度是在我國高校內普遍實行的校內民主制度，是我國民主制度在學校中功能上的延伸，是教職工維護自身權益的重要手段。由于決定教代會制度的教育部32號令僅僅是一部行政法規，無法賦予教代會強力的法律地位，教代會制度在實踐中往往受到各類因素的影響而無法發揮預期的作用。因此，重新梳理教代會的功能，發現問題，解決問題，讓教代會更加貼近實際的發揮作用，是本文認真思索和探討的問題。

1 我國教代會制度的歷史發展及特色

1.1 我國高校民主制度的歷史發展

民國時期蔡元培就任北京大學校長時，曾大力推行教授治校，在各學部（系）中設立教授會。北大最高權力機構和立章機構為評議會，由教授選出并擔任評議員。這些舉措無疑受到新文化運動學習西方思潮的影響，在中國教育事業史上留下了深厚的印記。

建國后，由于各類政治運動的影響，我國高校教代會制度起步較晚，1979年才參照企業職工代表大會制度，在部分高校進行教代會制度試點。1985年1月教育部、全國教育工會頒布了《高等學校教職工代表大會暫行條例》標志著高校教代會制度正式確立。2011年，教育部第32號令《學校教職工代表大會規定》（以下簡稱規定）是規定學校教代會制度的最新文件。高校教代會制度也遵照32號令運行。

1.2 目前我國高校教代會制度的運行機制與特色

經過一段時間的發展，我國高校教代會制度在模仿人民代表大會制度的過程中逐漸形成了相似的運行機制。

在權力架構上，教代會與校長同樣向校黨委負責，但校長仍然有向教代會做年度工作報告的傳統。教代會閉會期間由常設委員會（執行委員會）代行教代會主要職能，這點同人代會制度相似。學校工會負責運行教代會常務事宜，工會干部兼任著教代會各類工作人員的角色。

在履行職權上，教代會行使的主要是建議權。代表可以向大會進行提案，教代會各專門委員會根據大會交派的任務提交工作報告。雖然教代會也有審議校長年度工作報告的傳統，但這種審議權并沒有在《規定》中有明確的內容，只能視為建議權的一種派生形式，不等同于決定權。

在代表選舉上，我國高校教代會代表是通過普選形式從全體教職工中民主選舉產生，體現的是本校人管本校事的原則，更是體現了人民當家作主的理念在高校中延伸。《規定》中要求“教師代表不得低于代表總數的60%”，體現了對教師群體的重視。

2 我國高校教代會制度的運行機制中存在重要問題

2.1 代表履職效果制約了教代會民主功能的發揮

2.1.1 代表結構上并未體現基層職工主體性地位

我國高校教代會制度的初衷是在基層單位中體現人民當家作主的理念。基層教職工作為數量最大的職工群體，理應在代表結構中體現主體地位，但《規定》中對代表比例僅要求“教師代表不得低于代表總數的60%”，沒有體現“教職工”這個大概念。這種理念的缺失，導致高校內各基層單位選舉時習慣性地優先考慮各單位領導干部擔任代表。由于高校中很多領導干部在履行行政工作同時也履行教學任務，具有教師身份和職稱，“教師代表不得低于代表總數的60%”的條款并沒有被違反。但以行政為主職的領導干部教師和教學一線的基層教師對教職工權益和校內重大事項的思考往往有角度性的區別，現實中基層教職工代表的缺失，直接影響了基層職工意見的有效表達。

另外，由于高校聘任制度的改革，大量不具有事業編制的聘用制職工進入到了各類管理、教輔和后勤的基層崗位。由于長期重視事業編制的慣性思維的影響，聘用制教職工在代表中往往沒有名額或是比例過低，加劇了缺乏基層教職工代表的結構問題。

2.1.2 代表履職缺乏能動性

從工作環境上看，高校類似于一個半封閉的小社會，人員構成相對穩定。校內各個崗位的工作人員因工作協作關系而緊密的聯系在一起，又形成了與之適應的人際關系，工作關系與人際關系交織在一起，構成了復雜的人群生態環境。教代會代表從這種人際關系與工作關系的“交織”中選舉產生，往往很難同“交織”保持相應的距離。教代會代表履職的動機、行為和結果往往游走于工作關系與人際關系之間，卻擺脫不了二者交織下的桎梏。

在這種桎梏下，代表在表達意見時難免患得患失，謹小慎微，避免觸及高校現實中的權力架構和人際結構。表決時隨大流，不敢表達自己的意見；提案重就輕，不肯觸及深層次的問題。久而久之，這種“不敢”就變成了一種懶散，一些代表以隨意的理由不出席教代會，影響了法定開會人數和表決人數；在學校需要教職工為學校重大決策獻策獻計時毫無作為，留給領導考慮解決。教代會保障教職工對學校民主管理的參與權也因此流失了。

2.2 提案質量不高，處理缺乏力度

2.2.1 代表提案流于形式，缺乏對學校全局事項的關注

雖然教代會制度賦予代表自由提案的權利，但代表能動性的缺失和對現實利益結構的考量使得提案并沒有達到理想狀態下的提案水平。有的提案朦朧不清，面對問題不敢直達關鍵，也不能提出有操作性的建議。有的提案從系部小集體或者自身利益出發，不能聯系到學校工作大局，反而會破壞學校整體的政策規劃。有的提案僅是對學校已有政策或正在進行政策改革的一種重復，頗有捧哏之嫌。還有更多的提案關注小賣部位置，開水房供水時間，校園開設側門等在歸責部門職權范圍內就可以解決的小問題，而回避對學校重大事項的觸及。所有這些提案都反映出有些代表并沒有把自己擺在代表教職工參與和監督學校大事的位置上，把提案當作一種過程和形式而不是一種能動的調研和創造。對基層失去了聯絡的動力，對高層失去了建言的勇氣，對自己失去了職責的定位。

2.2.2 提案處理缺乏力度，未能形成有效的制度壓力

為了保證提案受到重視，各校習慣由黨委出面支持工會督辦提案，但即便如此，提案的辦理質量仍有不盡人意之處。首先是提案的承辦部門往往不重視提案，往往直到下一次教代會開會在即，才開始忙著處理提案，急來抱佛腳的處理質量可想而知。經常還會出現承辦部門因擱置提案過久，丟失提案的情況，雖然可以麻煩代表重辦提案手續，但難免給代表帶來提案不受重視的惡劣影響。

其次，承辦部門對提案的處理習慣敷衍塞責。有時面對提案的書面答復僅僅是三兩句話即可，體現不出認真處理的態度。有時書面功夫做的漂亮，實際工作卻沒有進度，直到下一次教代會來臨，提案實際上還沒有處理妥善。

再次，教代會提案工作報告中內容就簡，僅匯報了提案處理的數據，卻沒有將提案的內容和辦理進度一一向全體代表匯報。這導致一個不合理的現象，即每個提案僅有提案代表和處理提案的工會及承辦部門知道處理結果，大會上的其他代表（包括提案的附議代表）都沒有程序上的機會得到由教代會正式頒布的處理結果。

2.2.3 二級教代會活力不足，沒有發揮出應有的職權

由于基層單位中，落實教代會工作的制度性壓力并沒有學校層面的強大，二級教代會在基層單位中往往處于被忽視的邊緣地帶。由于基層單位習慣上以落實學校方針政策為主，院系等教學單位更關心學科建設、科研工作等業務上的“硬”指標，往往把二級教代會視為學校安排下來的工作任務，習慣于走程序了事，不愿意把內部管理中的事項提交教代會代表討論，增加程序成本。

隨著高校工作的深化發展，各種非事業編工作崗位和各類傳統教書育人之外的新工作都在迅速膨脹，帶來的各類問題與矛盾自然也層出不窮。這些問題理應通過二級教代會解決在萌芽之中，爆發之時，如果大量的問題與矛盾都形成提案上交到校級教代會去協調處理，校級教代會將不堪重負。然而現實中，基層單位缺乏利用二級教代會主動解決問題，將矛盾扼殺在萌芽之初的積極性，基層職工也不寄望二級教代會能夠有效解決問題或是替職工代言表達訴求。二級教代會缺乏有價值的提案，也無法成為基層矛盾的防波堤，完全淪為一種程序化的民主儀式。

2.2.4 各專門委員會未有效開展工作

按照《規定》要求，高校教代會可設立專門委員會（或工作小組）以完成教職工代表大會交辦的有關任務。除了提案委員會執行最基本的提案處理工作外，其它專門委員會往往涵蓋民主評議監督、教學科研、勞動人事爭議、教職工福利等方面。其目的在于促進高校教代會工作的專業化，群策群力形成專門智囊為學校民主管理和重大事項決策服務。

但現實中，教代會上往往僅有提案工作委員會匯報工作。其它專門委員會要么根本沒有建制，僅設立一個民主監督、教學科研都囊括的專門委員會做應景；要么處于閑置狀態，沒有承接大會布置的工作，也沒有主動開展工作，成為一個“紙上”委員會。事關學校大政方針和教職工切身利益的勞動爭議、教學科研、工資福利等問題游離在教代會機制之外，由職能機關處理。

3 完善教代會制度的運行機制，煥發民主活力

3.1 完善代表結構，提升代表履職能力

代表是教代會與全體教職工進行連接的神經元，代表的履職水平和能動性直接影響著教職工參與學校民主管理的深度和能效。加強教代會建設，首先要加強代表隊伍建設。需要做好以下幾方面工作：

3.1.1 增加基層教職工代表比例

教代會要確保基層教職工的參與權和發言權，擴大基層教職工代表比例。將非事業編教職工納入校內各單位人數比例分配代表名額，教師與非教師基層教職工代表總數應不低于代表總數的60%。具有領導干部和教師雙身份的代表應不納入教師代表名額，如某單位人數較少，代表名額僅有1-2人，應保證至少一人為非領導干部代表。

3.1.2 激發代表履職積極性

高校各級領導應重視教代會代表的地位和作用，依靠教代會機制聽取教職工的建議和意見并相應調整學校的制度和政策,讓代表感到所言有所行。教代會本身要重視程序的完備性和透明度，切實按照《規定》的要求將學校重大決策通過教代會進行公開，提請代表審議，讓代表感受到代表職權的分量，進而增強履職的使命感。

3.1.3 豐富代表培訓工作，實行代表履職激勵機制

代表培訓應在進行政治動員的基礎上增加履職能力培訓，建立定期培訓制度，提升代表的政治素養和大局視野，激發代表履職的熱情和積極性。針對每年教代會的中心議題，在教代會召開前對代表進行專題培訓，講解議題的背景、過程和解決議題的目的、意義，必要時組織代表學習相關的法律知識和國家法規和政策。

教代會應對積極提案，到會率高，討論議題時認真建言獻策的代表進行鼓勵。每年評選履職態度積極、履職能力突出、履職成績顯著的代表給予榮譽表彰，在學校范圍內形成一種重視代表、褒揚代表的良好氛圍。

3.2 提高提案質量，強化處理力度，增加提案工作透明度

3.2.1 深化調研，找準重點，落實提案的可操作性

提案委員會應細化教代會提案格式，規定提案必須具有調研、分析、定題、建議四方面內容。如果提案格式不完整，表述不清晰，應要求提案代表進行補充，表意清晰后再進行立案。對于提案內容不清晰或只關心小部分人利益而不放眼全局的提案，提案委員會應拒絕立案。

3.2.2 提高領導重視程度，強化提案處理力度

改革工作考核制度，把提案的落實情況作為承辦部門的考核點。提案是由代表聯名提出，在結案時應征求所有附議代表意見，滿意人數過半方可結案，不能僅憑提案代表一人滿意來結案。承辦部門答復提案時要有詳細的解釋，不能解決的問題要有清晰的進展流程，從答復上體現承辦部門重視提案的誠意，博得代表的理解和滿意。

3.2.3 實行提案公示制度，增加提案透明度

每年教代會結束后，將上一年提案辦理結果在校務公開專欄上進行公示，讓全校教職工了解提案的內容和處理的進度或結果。這樣做不僅有利于促進校務公開工作，增加提案工作的透明度，也可以形成強大的制度壓力，促使承辦部門認真解決問題，讓提案真正得到落實。

3.3 激發二級教代會活力，把基層問題留在基層解決

基層單位領導應端正對二級教代會的態度，認真履行二級教代會的各項程序，發揮二級教代會的職能；正視教職工的合理訴求，利用二級教代會機制給教職工一個合法表達訴求，化解矛盾的平臺，努力把疑惑釋解在陽光之中，把矛盾化解在基層之內，成為基層教職工矛盾的防波堤。同時，基層單位還可以利用二級教代會對提案進行篩選，精選出有價值的提案，糾正不規范的提案，提高校級教代會整體提案的質量。

3.4 發揮各專門委員會活力，建設教代會智囊庫

高校教代會應根據本校民主管理工作中的最受關注的重大事項和本校教職工最關心的切身利益建立各教代會專門委員會，有的放矢地開展工作。各專門委員會不能坐等教代會安排任務，應面對學校實際需求，積極與教職工溝通，發現問題后主動開展工作，成為教代會提案制度外另一個聯系教職工的渠道。校內勞動爭議調解，工資福利，愛心溫暖基金等事關職工切身利益的事項應統一交由教代會專門委員會解決。各專門委員會應在每年教代會大會上進行工作匯報，一年來沒有從事任何工作的專門委員會應考慮裁撤或改選。高校可根據實際情況為專門委員會配備專職秘書，使各專門委員會與常設主席團一樣，在教代會閉會期間也可以正常開展工作。