生態環保兩法銜接下檢察機關的角色轉型

武 陽

（南京工業大學法學院，江蘇南京 211816）

1 舉步維艱的環境執法“兩法銜接”

當下中國環境保護日益受到重視的根本原因是環境違法行為的日趨猖獗、日益嚴重，傳統的民事法律體系及行政法律體系已不能對其相關違法行為進行及時、有力的打擊。這意味著刑法在環境保護方面所發揮的作用必須提高到一個新的高度。為此，我國《刑法修正案（八）》對第三百三十八條進行修改，將重大環境污染事故罪修改為污染環境罪。為配合刑法的實施，2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，《解釋》對“嚴重污染環境”和“后果特別嚴重”的具體情形在其中都作了明確規定。然而，修正案和相關解釋頒布后并沒有達到預期的打擊環境污染刑事犯罪的效果。導致這一后果的重要原因是“兩法銜接”機制運行并不暢通。縱觀目前的司法狀況，治理環境污染案件的行刑銜接依然存在問題。有效的將解決環境污染問題的行政手段和法律手段有機結合起來，實現行政執法與刑事司法的有效銜接，對于打擊環境污染犯罪、保護生態環境是至關重要的。

“兩法銜接”機制簡單的說，就是行政執法與刑事司法這兩個公權力的執法體系，相互配合、彼此銜接而共同形成的法律運行機制。“銜接”顧名思義，就是指前后兩個分開的事物相連屬。“兩法銜接”作為一種法律運行機制，從本質上就是確保行政執法機關能將涉嫌違法犯罪的案件能夠順利移送給司法機關進行審理，并根據相關的規定和案件的真實屬性來決定如何分配的機制，它是各銜接主體間相互配合與互相監督的實體與程序銜接的統一。

目前，環境資源監管部門多，而相關法規不健全、監管職能交叉難以落實責任及執法空白地帶等監管漏洞的存在，使得推諉扯皮現象時有發生。行政執法機關的內部與外部監督看似堅不可摧，實際上內部監督體質虛化、權力機關監督疲軟等問題依然存在。這些問題將直接摧毀內部監督機制。環境執法權從屬于行政權，對行政權的監督必須是強有力的。而人大及其常委會作為國家行政機關的監督機構，雖然具有一定的效力性和權威性，但由于監督方法不當，監督機制交叉混亂等種種原因，顯得疲軟乏力，出現監督缺位等窘境。因此國家行權力機關對行政執法機關的監督是至關重要的。

2 環境執法“兩法銜接”的主要障礙

造成環境執法“兩法銜接” 舉步維艱的主要障礙在于案件移送、證據銜接和監督檢查三個方面。

2.1 移案渠道不暢通

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第五條規定：“行政執法機關應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件規定”，這里的應當，存在于行政案件偵辦調查過程中的任一時刻。行政執法和刑事司法在傳統的知識產權、食品安全等方面發展的比較成熟，實踐中司法機關基本都與工商、質監等行政執法部門建立了兩法銜接平臺，故行政執法機關發現涉嫌刑事犯罪的案件，都能第一時間移送，檢查機關依托信息共享機制也能第一時間掌握。但環境污染類案件行政執法機關移送案件的渠道并不通暢。因為地方行政執法機關歸口于農業局、林業局等單位，有的歸口地方，有的歸口于專屬部門，行政執法主體多且復雜，權責不明，交叉管轄，導致行政執法主體與公安機關對接渠道不暢。調查取證無法讓公安機關提前介入，導致可能涉嫌刑事犯罪的案件無法移送，最終以罰代刑。

2.2 證據銜接機制不健全

環境執法證據如何轉變為重要的司法證據，是行刑銜接機制的一大難題。在刑事訴訟法中，環保部門所作出的監測報告、檢驗報告、認定意見這三種證據類型，其是否是屬于書證還是屬于鑒定意見，這些在司法實踐中并沒有對此作出明確的規定。而且，在行政證據和刑事證據方面，在環境污染案件中的取證方式、質證嚴格程序、適用證據規則等，都存在較大的差異。而環保部門、公安機關及檢查機關三部門對環境犯罪構成要件、案件移送標準、具體法律法規適用等方面的認識也不一致，甚至存在較大差異。

2.3 檢查監督剛性不足

現行刑事訴訟法及其修正案對調查核實權一塊都付之闕如，民事訴訟法和行政訴訟法中之規定了調查權而未規定具體措施。這使得職務犯罪偵查職能轉隸后問題越發突顯，不配合調查、對抗調查、拒不提供相關證據材料等現象十分普遍。

由于行政權具有主動性、廣泛性、傾向性等特點，決定了行政權在國家權力中處于積極、強勢的地位。而司法權特有的被動性、特定性、中立性與公平正義性等特性，決定了司法權在行使過程中出于內斂、本分的特征，導致司法權應有的空間被侵占。加上環境案件的專業技術性，司法機關在處理環境案件上不具有行政機關的優勢，導致在環境案件中，行政權對司法權的僭越成為一種常態，導致環境領域檢察監督無法良性開展。

3 環境執法“兩法銜接”障礙的制度成因

“兩法銜接”的核心要義是實現行政處罰和刑事處罰的有效銜接，具體的說就是實現《行政處罰法》和《刑事訴訟法》兩者的順利銜接。“兩法銜接”機制運行的障礙是多方面的，但是其中最重要的一個原因是，《行政處罰法》和《刑事訴訟法》從本質上看存在三個方面巨大差異，這種差異是造成“兩法銜接”運行不暢的制度成因：

3.1 是否考慮主觀要件

生態環保類行政處罰原則上不考慮主觀要件，主觀上有無過錯只是處罰輕重的考慮因素，而不是行政處罰的構成要件，但是生態環保領域的犯罪行為的認定必須要考慮主觀要件。

從法理上來說，行政相對人在主觀上有無過錯，是構成行政違法的要件之一。在行政違法四要件中，對于其主觀要件，學界普遍的觀點認為：由于行政違法行為相較于刑事犯罪行為對社會危害性較小，且出于行政管理高效性原則，因此一旦行為人實施了行政違法行為就視為其有主觀過錯，而不再探討其是否有主觀因素。相反，在生態環保領域的犯罪行為的認定必須要考慮主觀要件。

3.2 行為犯還是結果犯

生態環保類行政處罰主要是行為罰，違法行為的后果只是處罰輕重的考慮因素而不是行政處罰的構成要件，但是生態環保領域的犯罪行為的認定往往要有特定的結果。行政處罰中的行為罰，是針對其所造成的后果的量刑，而并不是對其定性的條件。在生態環保領域的犯罪，污染壞境的行為結果成為其犯罪的構成要件要素，也是其犯罪既遂的特定結果。也就是說，只有污染環境這一特定結果出現，才能具備刑法分則中規定的犯罪構成要件。

3.3 采用何種證明標準

行政處罰證據一般只要求達到明顯優勢證明標準（清楚的、明確的、令人信服的），刑事訴訟的證據則要求達到排除一切合理懷疑的標準。行政處罰證明標準是指行政機關在案件的處罰程序中，該案件中的違法性和處罰程序的合理性的證明程度。行政機關要先通過證據證明違法事實確定發生，才能做出一個合法的處罰決定。在環境污染的案件中，必須通過調查取證，查明事實真相，才可以依法做出行政處罰。而排除合理懷疑是我國刑事案件中，證明被告人有罪所必須要達到的標準。

這三個因素導致行政違法案件的案卷無法直接轉化為刑事違法案件的案卷，司法機關必須進行補充偵查。由于生態環保案件的特殊性，某些案件中的某些證據難以補充到位，這將直接造成下一步的批捕難、起訴難。

4 環境執法“兩法銜接”的突破點：檢察機關的角色轉換

目前檢察機關一種主流的觀點是給行政機關“增負”，要求行政機關提升執法水平，按照刑事案件的標準處理行政案件。筆者認為這一觀點存在不妥之處。行政處罰法不同于行政訴訟法的三大差異是立法基于行政執法效率的考量，檢察機關無權在法外為行政執法機關增加義務，另外單方面“增負”一旦處理不當反而會引發行政機關的反感。“兩法銜接”要求行政機關和司法機關的合作，在這一合作機制中，筆者認為檢察機關的角色應當由“一”變為“三”：

第一，監督者：依法行使監督權。檢察機關應借助新聞媒體、現代網絡、聯席會議等多種途徑，并組織檢察人員傾聽基層群眾呼聲、查看環境整治重點企業、走訪行政執法單位、調查環境污染現場。

第二，指導者：通過監察室等措施，指導行政機關提升執法標準。以檢察機關為主導，定期與不定期相結合，規范案件移送、受理、備案等程序；不定期互派骨干進行業務培訓，就取證程序、內容、證據標準及法律適用，鑒定程序和依據等專業內容進行培訓。

第三，合作者：通過提前介入等措施，直接參與行政執法活動，在源頭上實現兩法銜接。檢察機關應當平衡各項工作重心。改變傳統環境類案件檢查監督，提前介入以服務于刑事訴訟監督為中心的局面，將行政違法監督、提起公益訴訟事項一并納入提前介入機制的工作重心。