“吹哨人”：黑暗中的正義使者

◎ 文 《法人》全媒體記者 王茜

12月6日，電影《吹哨人》在全國公映，同名小說隨即上市，這部影片因聚焦“吹哨人”這一特殊領域而備受關注。演員雷佳音所扮演的角色馬珂就是這樣一位典型的"吹哨人"——為了公共利益，揭露所供職公司在跨國交易中的層層黑幕。他為正義挺身而出、直面黑暗，為此遭遇威脅和報復。影片在澳大利亞墨爾本達克蘭拍攝，故事藍本源于幾起真實的海外商業賄賂案件，其中包括2009年牽出鐵礦石賄賂鏈的澳大利亞力拓公司案、波音公司“氧氣瓶”事件等。

電影是虛構的藝術，但所指向的社會問題卻是真實存在的?！按瞪谌恕痹谡蜕鐣O督中，起到了什么樣的作用，以及如何影響了歷史進程。

刺破黑暗的正義力量

“吹哨人”，是指企業或機構內部揭露舞弊行為的人，也稱“內部舉報人”。一般來說，“吹哨人”曝光的是那些在公共或私人機構內部的違法、違規或違背職業道德、危害社會公共利益的不當行為，例如欺詐、貪污腐敗、財務造假等?！按瞪谌酥贫取敝傅氖轻槍詈捅Ｗo“吹哨人”所發布的一系列法案。

“吹哨人制度”始創于美國，很多重大商業破產和政治丑聞都有“吹哨人”的身影。

登上2002年度美國《時代》周刊封面的風云人物，不是本·拉登，也不是小布什，而是三位女性“吹哨人”——舉報美國安然公司財務造假的該公司副總裁莎郎·沃特金斯；舉報美國世通公司賬目舞弊的內部審計師師辛西婭·庫帕；另外一位則是美國聯邦調查局職員科琳·羅利，她舉報聯邦調查局對911第20名劫機犯穆薩維失察，從而錯失了避免災難發生的機會。

美國《時代》周刊說，“她們本可置身事外，卻勇敢地站出來”。

其實，近50年美國還有4位“吹哨人”，都因“吹了美國政府的哨”而舉世聞名——1971年，曝光五角大樓越戰文件的軍事分析員艾爾斯伯格，因披露美國介入越戰真相，引發全美反戰浪潮。尼克松政府以12項重罪罪名起訴艾爾斯伯格，但他最終被宣判無罪；1972年水門事件中，導致尼克松總統辭職的“深喉”——曾任美國聯邦調查局副局長的馬克·費爾特；2013年，駐伊拉克美軍情報分析員曼寧，因泄露伊拉克戰爭機密資料，以間諜罪被判處35年有期徒刑；還有2013年震驚世界的“斯諾登案”，斯諾登向媒體曝光美國國家安全局“棱鏡”秘密文件，其曾供職于美國中央情報局以及國防技術承包公司，是近年少有的世界級“吹哨人”。

但是，刺破黑暗之后，代價如影隨行：科琳·羅利曝光FBI兩年后便被退休；莎郎·沃特金斯在相當長的時間內要逃避記者；辛西婭·庫帕說，她舉報之后被所有人“孤立和排斥”；“深喉”馬克·費爾特度過了擔驚受怕的33年。“吹哨人”并不是天生的英雄，原本只是普通人，也有擔憂和畏懼，但是在私利和公德面前，仍舊挺身而出。正如辛西婭所說，生活只有10%是事情，剩下90%是對待事情的態度，人生總要有所堅持。

保護“吹哨人” 立法是關鍵

美國政府通過立法保護舉報人的歷史，可以追溯到美國獨立戰爭期間——10名下屬軍官舉報上司伊塞克·霍普金斯海軍準將虐待英國戰俘。戰爭期間，舉報最高級別軍官容易引來殺身之禍，但10名下屬軍官意外地獲得了大陸會議的支持。內部舉報人首次獲得政府保護。1778年7月30日，也就是美國《獨立宣言》簽署的兩年后，大陸會議無異議地通過了一部法律來保護舉報者?！洞瞪谡撸簭娜A盛頓到特朗普的美國誠實》一書的作者艾莉森·斯坦格認為，“這應是世界上第一部舉報者的保護法?！?/p>

美國陷入“南北戰爭”后，國內軍火商勾結政府官員大發不義之財，聯邦政府難以徹底清查這些徇私舞弊行為。1863年3月，林肯總統簽署了《反虛假申報法》，授權公眾充當舉報人，允許任何個人代表政府起訴公司或個人，以打擊欺詐政府并試圖騙取財務的行為。該法案是美國第一部關于保障公民檢舉權利的立法，可以看作是“吹哨人制度”的開端。百年之后，它直接影響了美國在金融證券領域推出“吹哨人”項目的構思，成為歐美國家利用內部知情人監督和打擊犯罪的利器。

《反虛假申報法》對政府如何處理舉報，有詳細的規定：比如美國司法部接到舉報后，必須對舉報案作出處理。美國司法部在收到投訴、告發后60天內，要進行調查并決定是否作為原告參與起訴；如果起訴，舉報人可以分到賠償額的15～25%；如果美國司法部不參與，舉報人可以自行調查并起訴。這種有賠償金的獎勵方式，是對“吹哨人”的極大激勵。

僅2018財年，美國證券交易委員會就對13名“吹哨人”獎勵了共1.68億美元（合人民幣11.4億美元）?！按瞪凇泵绹扑帢I巨頭輝瑞公司的醫生威廉·拉科特，在20年里一共發起12次舉報，總共獲得將近1億美元的舉報獎勵，是依據《反虛假申報法》獲得獎金最多的人之一。

一方面是對“吹哨人”予以天文數字般的重獎，另一方面是不斷完善“證人保護法”。美國很多立法中都包含保護檢舉人的內容，如1978年的《公務員制度改革法》；1986年被修訂的《反虛假申報法》；1989年出臺的《吹哨人保護法》，是1863年《反虛假申報法》和1978年《公務員制度改革法》的進一步發展和完善。

金融證券領域的吹哨人保護項目，更是“上市公司的緊箍咒”。2002年7月30日生效的美國《薩班斯—奧克斯利法案》頒布之后，美國上市公司的“會計錯報重述”數量大幅下降，這得益于該法案中的“吹哨人保護機制”。

還有一項重要立法是2007 年美國金融危機之后，國會于2010年7月通過的《多德—弗蘭克法案》。該法案修訂了《美國1934年證券交易法》的諸多內容，加入了“證券吹哨人激勵和保護”項目。其中包括成立吹哨人辦公室，專門處理吹哨人的相關舉報。 隨后，2012年的《舉報人保護增強法案》將“吹哨人”的保護范圍，擴展到情報界的聯邦雇員和其他獲得安全許可的人員。

《多德—弗蘭克法案》明確規定，雇主不得因雇員幫助證券交易委員會進行調查而對其解雇、降職、恐嚇、騷擾或歧視。如果雇員認為遭到雇主的報復，可以起訴雇主并要求賠償；法案同時規定，“吹哨人”可以匿名舉報，任何可能泄漏“吹哨人”身份的信息在該法 案中都得到了最大程度的保護。

可以說，推行“吹哨有獎”的美國，已經在激勵、保護“吹哨人”方面，形成了一整套的措施?！按瞪谌酥贫取辈⒉缓唵蔚韧谄胀ǖ倪`法舉報制度，其包含了一系列的標準和機制，涵蓋了“吹哨人”認定、授獎、反報復等整個流程。比如，美國證券交易委員會給“吹哨人”的獎金，是按“吹哨”帶來的罰金規模計算的。如果吹哨人的舉報信息幫助證券交易委員會或者商品期貨交易委員會，追回超過100萬美元的損失，吹哨人將得到這筆錢的10%到30%作為獎勵。也就是說，將“吹哨人”為社會挽回的巨額損失再以獎金方式回饋給“吹哨人”。

為了紀念“吹哨人”為美國所做出的巨大貢獻，美國國會在2013年特意將每年的7月31日定為“全國吹哨人日”。

中國企業監管走來“吹哨人”

由于“吹哨人”來自企業或機構內部，能夠及早發現違法問題，因此國內很多領域都在呼喚“吹哨人”。尤其是在食品和藥品安全行業，呼吁借鑒“吹哨人制度”攻破食品藥品安全問題堡壘的愿望最為強烈。事實上，中國從來就不缺少“吹哨人”。

西北人蔣衛鎖，原是陜西奶農。2006年，他向媒體揭露奶站將脂肪粉、抗生素等摻入鮮奶作假的黑幕，并自費組織奶農、專家、記者到西部調查。一年后，江蘇徐州兒科醫生馮東川發現小兒腎結石患者異常增多。他咨詢專家，送檢樣本，最終鎖定病因是三鹿奶粉，并在國家質檢總局網站上舉報。此后，馮東川獲選2010年十大法治人物，而蔣衛鎖被視為“中國乳品行業第一‘吹哨人’”。

江蘇儀征市環保局局長侯宜中因當地環保問題，連年舉報。他在自家陽臺系起布條，風起便監測工業廢氣，堅持了7年，最終促使當地化工園區整改；2014年，上海福喜公司員工向媒體曝光所在公司偷用過期肉，做成雞塊、牛排、漢堡賣給肯德基、必勝客和麥當勞。他曾向公司主管反映，但無人理睬。舉報人說他打電話給電視臺時，手都在抖，可不得不打。電視臺臥底暗訪后，福喜公司被查封，“吹哨人”隱姓埋名，不知所蹤；另一起長春長生疫苗造假事件，也是由于內部生產車間老員工的舉報線索得以水落石出的。

國家市場監督管理總局局長張茅曾在第一屆進口博覽會上表示，應該借鑒國外“吹哨人”法案，建立內部舉報人制度；今年 5月，證監會主席易會滿在談到提高上市公司質量的話題時也表示，將研究優化“有獎舉報”等制度機制。今年9月，國務院推出最高級別的行政法規《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，首次明確提出要建立“吹哨人”制度，這些信號都表明，中國舉報機制優化、打造市場化法治化國際化營商環境的步伐正在加快。但是，“‘吹哨人制度’的基礎在于法律的完善”，這是業內人士的共識。

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在立法層面，2008年的食品安全法草案和2014年的食品安全法修訂草案，雖然堅持了“重典治亂”，大幅提高企業違法成本，政府失職將被問責等，但最終都刪除了“有獎舉報制度”這一規定。而2014年出臺的《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》，雖然對證券業內舉報獎勵制度進行了較為明確的規定。然而，由于缺乏對舉報人的資格和程序進行明確的解釋，獎勵額度也僅僅是罰沒金額的1%，使得國內很多人對于業內的違法欺詐行為“視而不見”。

盡管大多的保護制度停留在行政層面，但各地的行業監管都在積極探索符合中國國情的“吹哨人”制度。比如，在藥品零售企業監管方面，2014年安徽省食藥監局發布了《安徽省食品藥品監督管理局告全省藥品零售企業員工書》，動員藥品零售企業內部“知情人”，隨時舉報企業違法違規行為；在食品安全領域，2016年的《上海市食品安全舉報獎勵辦法》建立了隱名舉報獎勵制度，把最高獎勵金額從20萬元提高至30萬元，鼓勵市民踴躍投訴舉報食品安全問題；同年8月，《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》同樣鼓勵行業內人士自曝家丑，最高可獲獎勵60萬；在原國家食藥監總局對一家海南藥品批發企業違法經營進行通報后，2016年海南食藥監決定在企業內部建立“企業內部監督舉報制度”，并明確了“十項違法行為”，企業員工對以上行為進行監督、舉報，舉報屬實，海南食藥監將給予最高50萬元獎勵，并嚴格保密，保證舉報人合法權益；2017年原國家食品藥品監督管理總局會同財政部印發新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》(以下簡稱《辦法》)，首次設立內部人員舉報獎勵機制，鼓勵生產經營單位內部人員舉報，規定研制、生產、經營、使用環節內部人員舉報的，可在獎勵標準上追加獎勵金額。同時，明確各級食品藥品監管部門要依法保護舉報人的合法權益，嚴禁泄露舉報人的相關信息。

這些舉措，都給推進中國內部舉報人制度提供了經驗。我們相信，隨著國務院倡導建立“吹哨人制度”的到來，中國保護舉報人的立法工作指日可待。