批準解除行政協議的行為一般不屬于復議受理范圍

◎ 文 《法人》特約撰稿 張志毅

公司在從事土地開發(fā)等商業(yè)運作時，一定程度上會受到行政管理等公權力因素所施加的影響。在此過程中可能也會涉及到行政協議難以履行、需要變更或解除等諸多現實問題。特別是新的行政訴訟法將行政協議納入到行政訴訟受案范圍之內后，社會各界對于行政協議的關注度大幅提升。在行政訴訟法中，將上下級之間的層級監(jiān)督行為直接排除在受案范圍之內，也就意味著上級行政機關針對行政協議的審核、批準行為，不是行政訴訟的受案范圍。那么相關的審核、批準行為是否屬于行政復議受理范圍，相關法律并未作出明確規(guī)定，故需要我們結合實際情況進一步厘清這一問題。

《行政復議實施條例》第十三條對具體行政行為經過上級機關批準之后，如何確定行政復議的被申請人作出了明確規(guī)定。但是行政協議并非《行政復議實施條例》中所規(guī)定的“具體行政行為”，那么，對于行政協議的批準行為是否可以套用上述精神納入行政復議審查范圍？則是需要我們予以關注的重點問題。具體而言，目前行政復議法雖尚未明確規(guī)定上下級行政機關之間的層級監(jiān)督行為不在行政復議的受理范圍之內，但是，2018年2月8日實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第八項，明確規(guī)定了上下行政機關的層級監(jiān)督行為不在行政訴訟的受案范圍之內。這也就表明，對于行政協議的批準行為屬于上下級行政機關之間的層級監(jiān)督行為，是不屬于行政訴訟的受案范圍的。在層級監(jiān)督的問題上，行政訴訟與行政復議的原理是相通的。因此對于行政協議的批準行為，一般可以視為上下級行政機關之間的層級監(jiān)督，具有明顯的內部性，不屬于行政復議的受案范圍。

基本案情

2009年12月25日，上海某公司與上海市閔行區(qū)規(guī)土局簽訂了《上海市國有建設用地使用權出讓合同》，取得吳涇鎮(zhèn)工-72號地塊的國有建設用地使用權，土地用途是工業(yè)，出讓金額是13200萬元，合同約定開竣工時間為2010年12月25日之前動工建設，并在2013年12月25日前竣工。2011年8月15日，該公司又與閔行區(qū)規(guī)土局簽訂了《補充出讓合同》，調整開工日期為2011年12月25日，竣工日期為2014年12月25日。

由于涉案土地在化工污染區(qū)，上海市在全市層面要進行規(guī)劃控制，故2011年9月2日上海市規(guī)土局下發(fā)滬規(guī)土資詳（2011）705號文，暫停了吳涇工業(yè)區(qū)及周邊地塊規(guī)劃和土地審批工作。截至目前該地塊仍無法繼續(xù)開發(fā)。考慮到該地塊仍將長期處于規(guī)劃控制狀態(tài)，企業(yè)已不能按照出讓合同約定的土地使用條件如期進行開發(fā)建設，合同目的不能實現。經報上海市閔行區(qū)人民政府批準，2015年10月21日，閔行區(qū)規(guī)土局向該公司作出《解除合同通知》，解除上述兩個合同。

其后的2015年10月27日，上海市閔行區(qū)人民政府向閔行區(qū)規(guī)土局發(fā)出《抄告單》，內容是“閔行區(qū)規(guī)土局：你局關于某公司涉案地塊閑置土地處置方案的請示收悉，經區(qū)政府常務會議審議通過，原則同意解除合同、收回涉案地塊土地使用權，由你局嚴格按照規(guī)范程序操作。后續(xù)補償事宜由你局會同區(qū)土地儲備中心予以落實。”

2015年12月8日，該公司向上海市政府提出行政復議申請，請求撤銷經閔行區(qū)政府批準的《解除合同通知》。經法院釋明后，該公司變更其復議請求為：“請求撤銷被申請人閔行區(qū)政府作出的同意閔行區(qū)規(guī)土局解除土地出讓合同、收回土地使用權的批準行為。”上海市政府以該批準行為并未發(fā)生對外法律效力，亦未對申請人的權利義務產生影響，而只是行政機關上下級之間的內部行為，閔行區(qū)政府作出的《抄告單》系批準行為不屬于行政復議受案范圍為由，作出駁回該公司復議申請的決定。該公司不服，又向人民法院提起訴訟，請求撤銷上述駁回復議申請決定。

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裁判結果

上海市第三中級人民法院一審審理后認為，該公司的復議申請，明確指向閔行區(qū)政府作出的同意閔行規(guī)土局解除土地出讓合同、收回土地使用權的批準行為。就其性質而言，該批準行為只是閔行區(qū)政府抄告閔行規(guī)土局，并抄送其他部門的內部辦理意見，并不直接對外發(fā)生法律效力。

因此，上海市政府受理后經審查認定，該公司申請行政復議的批準行為（抄告單）只是行政機關上下級之間的內部行為，并非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法定批準行為，不構成《復議實施條例》第十三條規(guī)定的情形，該公司的申請不屬于行政復議的范圍，判決駁回該公司的訴訟請求。該案后經過上海市高級人民法院二審，以及最高人民法院再審立案審查，均肯定了一審法院的處理結果。

評析意見

本案涉及到的是對于行政協議的批準行為是否屬于行政復議的受理范圍的問題。行政協議往往數額較大、涉及面較廣，在履行、解除過程中也會涉及到上級行政機關的權力行使。本案以上級機關對行政協議的批準行為屬于上下級之間的層級監(jiān)督關系為由排除在行政復議的受理范圍，對于未來的裁判具有一定的指引性作用。在此，筆者從以下三個方面，詳細論述：

首先，目前行政協議本身并非行政復議受理范圍。隨著新修改的行政訴訟法將行政協議納入到行政訴訟的受案范圍之后，如果行政協議的相對人對于行政機關不履行、未按約定履行或者單方變更、解除行政協議的行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但不能通過申請行政復議的方式來維護自身合法權益。

行政復議法第二條規(guī)定了只有在具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的情況下，行政機關才可以適用行政復議法的相關規(guī)定作出處理。但是，經過行政協議相對人與行政機關協商一致所達成的行政協議，并非典型意義上的具體行政行為，故行政協議顯然不適用該條規(guī)定。

對此，國務院法制辦在《對〈交通運輸部關于政府特許經營協議等引起的行政協議爭議是否屬于行政復議受案范圍的函〉的復函》（國法秘復函〔2017〕886號）中，明確了政府特許經營協議等協議爭議，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規(guī)定的行政復議受理范圍。因此，就行政協議本身而言，目前并不屬于行政復議的受理范圍。

其次，如果有關行政協議的履行、解除等事宜經過了上級行政機關的審核批準，該批準行為是否屬于行政復議受理范圍？就本案而言，答案是否定的。雖然在行政復議法中對該問題沒有作出明確性的規(guī)定，但我們可以參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第八項規(guī)定，“上級行政機關基于內部層級監(jiān)督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責等行為”不屬于行政訴訟受案范圍。因為對于批準解除行政協議的行為，往往具有明顯的內部性，不會對行政協議相對人的實體權益產生法律上的影響，以屬于層級監(jiān)督的行為為由排除在行政訴訟受案范圍具有合理性。同樣，在行政復議環(huán)節(jié)，基于行政協議本身不是復議范圍的背景，將此類批準行為視為層級監(jiān)督不納入行政復議受理范圍亦具有合理性。

就本案而言，涉案批準行為只是閔行區(qū)政府以抄告單形式向閔行規(guī)土局發(fā)出，并抄送其他部門的內部辦理意見，并不直接對外發(fā)生法律效力。因此，上海市政府受理后經審查認定，某公司申請行政復議的批準行為（抄告單），只是行政機關上下級之間的內部行為，并非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的法定批準行為，不構成《復議實施條例》第十三條規(guī)定的情形。因此，該公司的申請不屬于行政復議的范圍。

最后，需要說明的一點就是并非所有上下級行政機關之間的批準行為，皆不可復議或者不可訴訟。《復議實施條例》第十三條規(guī)定了“下級機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經上級行政機關批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人。”該規(guī)定明確了具體行政行為在經過上級機關批準之后，一旦發(fā)生行政復議的情形，該批準機關就要成為行政復議中的被申請人；而《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十九條規(guī)定了“當事人不服經上級行政機關批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告。”由此可見，在一定的條件下，上下級行政機關之間的批準行為是可以復議或者訴訟的。一個重要的考慮因素就是，這種行為是否外化并對當事人的權利義務在法律上產生實際影響。

上述案例中，對于解除協議的批準形式，表現形式為閔行區(qū)政府給閔行規(guī)土局的抄告單，具有典型的內部性。但如果是直接向某公司作出，那就不排除閔行區(qū)政府直接成為復議被申請人或者行政訴訟的被告的可能了。因為這種批準行為產生了外化效果。同時，就某公司的權利救濟的便捷性而言，直接以作為簽訂合同的一方主體和作出《解除合同通知》的主體的閔行區(qū)規(guī)土局作為被告提起行政訴訟，應該更有利于其權利的保護。而其以上海市政府為復議被申請人提起行政復議，增大了行政成本和程序之累。