完善公司治理 優化營商環境

◎ 文 《法人》特約撰稿 高明華

（作者系北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任）

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10月22日，李克強總理簽署國務院令，發布《優化營商環境條例》。營商環境是企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。在各種體制機制因素和條件中，公司治理是不可忽視的因素和條件。甚至可以說，完善的公司治理是企業最好的營商環境。

公司治理是依賴于制度尤其是法律制度的一套體系，如公司法、證券交易法、破產法，有的國家還有專門的投資者保護法、內幕交易處罰法等，這些法律是公司治理的重要制度安排。黨的十八屆四中全會提出依法治國的方略，依法治國落實到企業，便是依法治企，而依法治企的根本在于公司治理。因此，完善公司治理，本質上就是優化企業的營商環境。

公司治理包括投資者權益保護、董事會治理、企業家能力、財務治理、信息披露、高管薪酬、社會責任、政府監管等諸多方面，本文只分析投資者權益保護、董事會治理和企業家能力的完善及提升對企業（主要是混合所有制企業）發展的影響。

投資者權益平等

發展混合所有制是企業發展的主要方向。“混合”意味著同一企業中存在多元股東或產權主體，不同產權主體入股同一企業的目的是尋求投資回報的最大化。對于國企發展混合所有制來說，就必須有非國有資本的進入，是國有資本和非國有資本的混合。

既然如此，國企發展混合所有制就需要高度重視混合中國有資本和非國有資本的權利平等問題，而這恰恰是國企發展混合所有制的難點，也是制度（尤其是法律制度）建設的重點。因為在國有控股公司中，非國有資本所有者無疑屬于中小投資者，而我國對中小投資者權益的保護一直頗受人們詬病。由于保護投資者的法律制度很不健全，作為中小投資者，其參與公司治理的權利經常處于“真空”地帶，甚至被人為剝奪。

筆者從中小投資者知情權、決策與監督權、收益權和維權環境4個維度，利用37個指標，對我國上市公司中小投資者權益保護水平進行了評估，計算了中小投資者權益保護指數。結果發現，2015—2018年，中小投資者權益保護指數都在50分左右，處于較低水平。2018年，中小投資者知情權、決策與監督權、收益權、維權環境4個分項指數分別是60.85分、46.51分、41.25分和58.23分，大部分達不到60分的及格水平。無疑，這是一個令人遺憾的評價結果，但卻是符合中國實際的評價結果。一方面，它反映了我國中小投資者權益保護距離國際水平還存在巨大差距；另一方面，更反映了我國提升中小投資者權益保護水平的迫切性。

黨的十八屆三中全會指出，要不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力。這句話在現實中產生了不少誤解，不少民營企業家據此認為，國企發展混合所有制就是新一輪的國進民退。因此，必須正確認識到，對于競爭性國企，發展混合所有制不能強調國有資本對非國有資本的控制，只能強調國有資本和非國有資本的平等。過度強調國資的控制力，必然會引起非國有資本所有者的恐懼心理。只有實現權利平等，實現雙方公平，國有資本和非國有資本才能有效地混合，進而才能形成國有資本和非國有資本的合力，持續提升企業活力。

董事會治理規范化

董事會治理是董事會作為治理主體，尋求如何通過一系列正式或非正式制度安排，通過有效治理，實現委托人的利益訴求和公司可持續發展。對于混合所有制企業來說，由于存在多元產權主體，董事會具有尤為重要的意義，可以說，董事會是混合所有制的核心治理機構。

由于董事會是全體股東在公司中的代理人，因此，各國公司法都規定選舉董事的權力只能屬于股東，即由股東大會選舉產生董事會，而不是其他任何人，股東大會同時享有對董事會的監督權。董事會代表全體股東負責公司的戰略制定和對管理層進行有效監督，這是股東賦予董事會的兩大職能和權力。為保證董事會對經營層的有效監督，董事會必須獨立于經營者，并使董事會為自己的行為獨立承擔責任，各國的公司法也體現了這一點。

中國目前實踐中，董事會治理的形式化比較突出。大多數情況下，都是大股東決定主要董事人選，尤其是董事長和總經理，然后再通過股東大會“選舉”，而這種“選舉”幾乎沒有落選的可能性。在這種情況下，中小股東通過股東大會表達自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實現的奢求，也成為民營資本參與國企混改的主要障礙。

筆者從董事會結構、獨立董事獨立性、董事會行為，以及董事激勵與約束4個維度，利用37個指標，對我國上市公司董事會治理水平進行了評估，計算了上市公司董事會治理指數。結果發現，2015—2018年，上市公司董事會治理指數連續上升，但2018年也只有54.23分。2018年，董事會結構、獨立董事獨立性、董事會行為，以及董事激勵與約束4個分項指數分別是38.50分、62.33分、61.75分和54.32分，除了獨立董事獨立性和董事會行為兩項略超60分外，其他兩項均未達到及格水平，尤其是董事會結構，仍非常不健全。

董事會治理存在的突出問題表現在董事會職能和經營層職能的混同。我國絕大部分公司，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經理的領導者，董事長的權力要高于總經理。其實，公司治理的真諦是契約，契約的真諦是各利益主體在法律地位平等基礎上的談判，公司治理正是基于這種契約來規范的。

換言之，公司治理層是沒有“一把手”概念的。“一把手”概念僅存在于經營層。根據公司法，董事長由董事會選舉產生，外部董事或獨立董事也可以擔任董事長。而董事會是一個會議體，董事的權力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是“董事會的發言人”或“董事會和股東大會召集人”，并不是凌駕于其他董事和總經理之上的領導者。董事長的職權具有組織、協調、代表的性質，且限于董事會的職責范圍內，向總經理授權進行企業正常經營管理工作的是董事會而不是董事長。

董事長成為“一把手”，其本質是把董事長職能置于與總經理職能等同的位置，于是，董事長作為董事會成員所承擔的監督角色與經營者作為被監督的角色一體化了。由于董事長基本上都來自大股東，因其是“一把手”，那就很可能把大股東的意志強加于中小股東，這無疑會破壞公司治理層的契約關系和法律權利平等原則。

基于目前董事會治理水平偏低的現實，就必須加大力度實現董事會治理的規范化。（1）要強化董事會的關鍵地位，實現治理“形實俱備”；（2）厘清董事會和經營層職責，樹立契約意識；（3）必須保證由董事會通過經理人市場獨立選聘總經理并對選錯人獨立承擔責任；（4）健全董事激勵和約束機制，規范董事會行為；（5）規范獨立董事選擇，優化董事會結構。

企業家能力提升

企業家是一種特殊的、稀缺的、具有不可替代性的社會資源，是社會的寶貴財富。企業家是組織創新的推動者和實施者。在一定程度上，企業家決定著企業的興衰成敗。

從公司治理規范化意義上，應在厘清董事會職能的前提下，高度重視總經理或CEO（以下簡稱“CEO”）的獨立性和能動性，應使CEO在法律框架和恪守董事會戰略決策的前提下發揮其最大潛能。

筆者從企業家人力資本、關系網絡能力、社會責任能力和戰略領導能力4個維度，利用31個指標，對我國上市公司企業家能力進行了客觀評估，計算了企業家能力指數，結果發現，2015-2017年企業家能力指數連續下降，2018年略有回升，但歷年都在30分左右。2018年，企業家人力資本、關系網絡能力、社會責任能力和戰略領導能力4個分項指數分別只有29.12分、6.66分、58.12分和25.17 。尤其是關系網絡能力分項指數極低，這主要是因為它經常被視為基于“尋租”的目的，而近年的強力反腐，使該分項指數進一步趨降。其實，關系網絡能力并非一定是為了“尋租”，正確運用關系網絡，是能夠為企業帶來價值增長的。

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企業家能力指數的低分值并非意味著中國企業家的實際能力也是如此低，而是在目前環境下，他們的潛能得不到充分施展。這包括：（1）我國至今尚未建立起透明的、職業化的經理人市場，使得有能力的企業家既難以培育，也難以脫穎而出；（2）我國企業尤其是國有企業的企業家普遍采取任命制，而任命制的等級制很嚴格，企業家潛能難以發揮；（3） 薪酬激勵力度過低，尤其是國有企業家，使得經營者的動力不足；（4）多部門監督導致監督變成過度干預、監督無效或低效，使得總經理無所適從。

無疑，充分發揮企業家潛能是企業長效發展的關鍵所在。為此，必須進行以下方面的改革和完善：（1）要保證企業家的獨立性，并使企業家對自己的行為獨立承擔責任；（2）要加快職業經理人市場的建設步伐，以實現企業家人力資本的職業化和透明化；（3）要通過加大責任處罰力度、責任清晰到個人，以及足夠的激勵力度，實現企業家的自我約束，進而降低過高的外部監督成本。