組織再造抑或人際關系技巧改善：新時代鄉鎮政府服務能力建設的核心路徑選擇

謝 秋 山

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

鄉鎮政府服務能力建設是鄉村治理體系與治理能力現代化的重要基礎，是未來國家推進鄉村振興戰略的重要保障，更是人民公共服務獲得感提升的關鍵。隨著我國城鄉“二元”結構的逐步緩解和農村社會的日漸開放，農村社會治理環境正在變得日益復雜，這對農村基層政府治理體系與治理能力現代化提出了更高的要求，與此同時，本應主要承擔公共服務職能的農村基層政府卻呈現出職能“錯位”與政權“空心化”趨勢，難以很好地適應新治理環境帶來的挑戰，更是難以有效承擔其應該履行的社會管理與公共服務職能，最終成為影響農村居民公共服務獲得感與幸福感提升的重要因素。正是基于上述背景，2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，正式吹響了鄉鎮政府服務能力建設的號角，明確提出要從強化服務功能、優化資源配置、創新服務供給方式和加強組織保障等四個方面來提升鄉鎮政府服務能力。但要在農村實現“打通公共服務的最后一公里”，讓公共服務的觸角延伸到農村社會的每一個角落，進而讓廣大農村居民與城市居民一道共享改革發展成果、享受均等化的基本公共服務并非易事。

從整體上看，影響鄉鎮政府公共服務能力建設的因素是多維的，既有鄉鎮政府組織結構不良、財政投入不足和信息化水平較低等“硬要素”的影響，也有鄉鎮政府工作人員能力欠缺和服務意識不足這樣的“軟要素”原因，但作為鄉鎮政府服務能力系統構建的要素，其中哪些是影響鄉鎮政府服務能力建設的“牛鼻子”，哪些又是“牛毛”？這是當前我國全面推進鄉鎮政府能力建設迫切需要回答的問題。基于對這個問題的思考，筆者帶領研究團隊在湖南省X縣較為全面地走訪了縣政務服務中心、鄉鎮政府、村委會、部分村民以及在農村創業的中小企業負責人，以期較為深入地了解農村公共服務提供與發展的現狀，探尋鄉鎮政府公共服務能力不足的原因所在，并遵循“目標-制約要素-應對策略”的邏輯思路，提出完善與提升鄉鎮政府公共服務能力的對策建議，以在農村更好實現“打通公共服務最后一公里”為目標。

二、公共服務提供過程中人力資源能力差距

2017年8月，筆者帶領研究團隊在湖南省W市X縣的Y鎮和Z鎮就農村基層政府公共服務能力狀況進行了實地調研。X縣位于湘、粵、桂交界處，是一個國家級貧困縣，也是國家扶貧開發工作重點縣，但X縣青壯年勞動力多在廣東或當地縣城打工，留守農村的多為老人、婦女和孩子。通過調研發現，政府工作人員的素質、意識與技能等“軟要素”是鄉鎮政府公共服務能力提升的瓶頸性制約因素。

(一)主動服務意識不足與現代公共服務供給方式的缺位

在“政府-市場-社會”的“三元”協同治理框架中，政府通過制度設計和服務提供等方式主動為市場主體與社會主體提供服務是實現“善治”目標的基礎。具體到基層治理層面，基層政府樹立主動服務意識，積極履行職能，尤其是結合中央有關政策精神積極主動為轄區內的服務對象提供服務，是市場保持活力和社會繁榮發展的重要前提，而在調查過程中筆者卻發現農村基層政府缺乏服務主動性意識，甚至對國家倡導的現代化公共服務供給方式也顯得較為陌生。X縣的F公司是一家成立于2015年注冊資本為2000萬元的農村創業企業，F公司的目標是以X縣為基礎，打造城鄉溝通服務平臺，通過互聯網推動X縣城鄉一體化進程。F公司在X縣各鄉鎮有200多家實體店，實際主營業務是農產品流通、農民生產生活服務和農業科技信息服務，由于農民自身付費接受服務意愿較低，F公司經常免費為農民提供農業技術指導，所以公司自成立以來一直未能實現盈利，虧損運行，同時，F公司也無法從當地政府獲得資金支持或從當地金融機構獲得貸款支持，按照F公司Y鎮分店員工李某的說法：“我們(公司)老板是做好事，為農民服務，卻沒爹疼、沒娘愛。”F公司股東和管理者都憂心忡忡，卻束手無策，希望調研人員能夠為他們出謀劃策①。

在中央政策制定層面，2016年11月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，強調各級地方政府要支持返鄉下鄉人員到農村創業創新，指出政府要通過財政補貼、政府購買服務和落實稅收優惠等政策支持返鄉下鄉人員利用大數據、物聯網、云計算和移動互聯網等新一代信息技術開展創業創新，同時，還要將符合條件的返鄉下鄉人員納入扶持范圍，采取以獎代補、先建后補和政府購買服務等方式予以積極支持。通過調研發現，由政府退休工作人員和返鄉農民工構成的F公司股東，都基本不了解國家支持農村中小企業創新創業的相關優惠政策，與之相對應，多數鄉鎮政府工作人員也不了解國家關于支持返鄉下鄉人員創業創新等相關政策法規。筆者建議利用政府購買公共服務等方式支持F公司為農民提供農業技術指導服務時，Y鎮政府工作人員竟然不知道國家有關推進“政府購買服務”的相關政策②，X縣政府工作人員則表示該縣屬于國家級貧困縣，各方面發展較為滯后，尚未考慮把政府購買公共服務方式擴展到“三農”相關領域，所以，X縣沒有使用過政府購買公共服務的方式在農村提供公共服務。

(二)現代治理理念與治理工具的缺失

國家治理體系與治理能力現代化需要政府在承擔“元治理”角色與職能的前提下與多元治理主體進行合作并在綜合考慮治理效率與有效性的前提下盡可能利用現代治理工具，但筆者發現農村基層政府工作人員在治理理念與現代治理工具應用能力方面都是極度缺乏的。在Z鎮進行的農貿市場秩序整頓活動中，Z鎮政府單獨執法經常會遇到農戶和商販的反抗，于是，Z鎮政府和當地派出所聯合執法，懾于派出所民警的威嚴，農戶和商販會選擇放棄反抗，采取表面順從、背地里行動的策略，玩“貓和老鼠”的游戲，當聯合執法人員撤離后，農戶和商販就會陸續返回市場繼續叫賣經營。按照Z鎮政府工作人員羅某的說法，是“村民把‘游擊戰’思想發揮得淋漓盡致，臉上笑呵呵，口頭允諾不亂擺攤、不亂丟垃圾，等聯合執法人員撤離后會立刻返回擺攤，爛水果、爛菜葉依然隨處丟棄”。也就是說，面對派出所所代表的強制性權威，菜農和商販采用的是“弱者武器”式的反抗，表面遵從，內心并不認同，這充分凸顯了鎮政府在政策執行中的能力不足。

與W市Z鎮政府依賴傳統的行政管制形成鮮明對比，W市M區政府對城區農貿市場整頓則采取了更為靈活的方式，M區政府在做好服務的同時，利用政府購買公共服務來負責日常秩序的維持，其結果是截然不同的。Z鎮政府無法有效應對“弱者武器”式的反抗，結果導致混亂的農貿市場秩序，而M區政府則實現了農貿市場秩序的和諧。表1為Z鎮與M區農貿市場秩序整頓過程及結果比較，由表1可見，在市場整頓過程中，M區政府把整頓與管理服務相結合，一方面政府出資修繕和擴充農貿市場，為所有商販和賣菜農戶提供充足的攤位；另一方面，通過收取小額管理費的方式雇傭市場管理員來負責日常的農貿市場秩序維護和衛生服務。這既維護了農貿市場秩序，也讓政府能夠集中精力關注其他職能領域，避免纏身于瑣碎事物中。Z鎮政府工作人員陳某也曾明確告訴我們，他們鎮上的財政收入還不錯，尤其是近年來鎮政府大力宣傳和推廣的烤煙種植基地，每年都能創造近千萬元的財稅收入③，2016年總財政收入接近1600萬元，所以，財政資金并非是影響該鎮政府職能發揮的主要制約因素，現代治理理念與現代治理工具應用意識的缺失才是問題所在。

表1 Z鎮與M區農貿市場秩序整頓過程及結果比較

(三)公共服務職能的有意虛置

在“沒權沒錢”而“跑腿辦事”持續增加的背景下[1]，鄉鎮政府“空殼化”已經成為農村基層政權面臨的普遍困境，它與以“維穩一票否決制”為代表的異化績效考核機制相疊加會進一步引致鄉鎮政府職能異化。職能異化的最突出表現就是鄉鎮政府高度重視上級政府強調的“維穩”工作，而有意忽略民眾急需且中央大力倡導的公共服務職能。在實踐中，往往表現為不愿或無力為民眾提供相關公共服務，而采取“空掛牌子”虛設新的職能部門的方式來應對中央倡導的公共服務職能。比如，Y鎮政府就設有農業綜合技術推廣服務中心這一職能部門，卻與相聚不到一公里的F公司之間沒有“交集”，這其中的原因可能就在于鄉鎮政府有意虛置服務職能機構或部門，這些公共服務機構或部門“有名無實”，既沒有專門的辦公場所，也沒有專職的服務人員值班，如Y鎮政府的農業綜合技術推廣服務中心就與農產品質量監督服務站、化驗檢測室、黨員活動中心、國防教育室和青年民兵之家共用一間辦公室，房間里散落著各種健身器材，里面小隔間有一張辦公桌，卻滿是灰塵沒有人在值班，也沒有看到固定電話機，顯然形同虛設。Y鎮政府一位不愿透漏姓名的工作人員也表示，之所以“一門掛多牌”主要是因為鎮政府沒有辦公場所，也缺乏人手。事實上，該鎮政府大樓只有1～2樓的部分房間有工作人員辦公值班，3～5樓的房間均未用于辦公，工作人員陳某表示3～5樓的房間都是宿舍，但筆者發現3～5樓的房間里面多數沒有床，很多房間門上已經掛滿了蜘蛛網，這意味著已經很久沒有人使用了，據此看來，鄉鎮政府缺的不是辦公場地，而是“缺人”。在加強對村政府控制和精簡鄉鎮機構政策背景下鄉鎮政府與縣政府一起下派干部到村莊，已經使得鄉鎮政府日趨“空殼化”[2]，缺乏相關人力去執行民眾急需的公共服務職能。

三、以“改善人際關系技巧”為核心推進鄉鎮政府服務能力建設的行動策略

(一)“改善人際關系技巧”應當成為鄉鎮政府公共服務能力建設的核心路徑

通過調研發現，與鄉鎮政府組織結構、財政投入和信息化水平等“硬要素”相比，作為基層管理者與服務者的鄉鎮政府工作人員自身的素質、意識與技能等“軟要素”，才是制約當前鄉鎮政府服務能力提升的瓶頸性因素，而這些“軟要素”的作用對象是人類個體，其臻于完善自然也要致力于改變組織中的個體行動者。H.George Frederickson也曾明確指出，在公共組織內部穩定性與外部環境動態性的兩難困境中，公共組織有兩種方式應對：一是致力于改變組織結構與重新配置工作人員的組織再造(reorganization)，二是嘗試改變組織中的人員(to change the people in the organization)，利用人際關系技巧(human relations techniques)[3]。而鄉鎮政府工作人員自身的素質、意識與技能等“軟要素”很難通過組織結構調整來加以改進，必須要借助人際關系技巧的改善來加以完善。

事實上，聚焦于改變組織中的個體行動者已經成為當代公共行政變革時代的共識。正如新公共服務理論的主要倡導者Robert B. Denhardt等所言，在長期內，如果不能給予組織中個體成員的價值與利益關切以足夠的關注，那么，組織試圖通過生產率改進系統、流程再造系統與績效管理體系等組織管理手段控制人類行為的理性嘗試都極有可能會失敗[4]。這也意味著，改變當前提升鄉鎮政府公共服務能力主要從“改造組織中的人員(人際關系)”的戰略高度，聚焦于公共服務提供過程中的最主要行動者——鄉鎮政府工作人員，致力于提升鄉鎮政府工作人員自身的素質、技能與思維水平，尤其是主動服務意識與現代治理工具應用意識與應用技能。

從理論邏輯上看，個體才是組織和社會群體的基礎與核心構成要素，也是推動組織變革與社會變遷的真正行動者，所以，所有政府建設與政府改革行動都應立足于組織中的個體成員。就鄉鎮政府公共服務能力建設而言，它是由個體、組織和環境三大要素構成，是以個體行動者為核心的多層次系統，而非三種要素的簡單疊加或平等存在。圖1為以改善人際關系技巧為核心的鄉鎮政府服務能力建設路徑，由圖1可見，作為個體行動者的政府工作人員的服務意識與服務技能是這個多層次系統的核心：一方面，作為個體的鄉鎮政府工作人員的意識與技能才是影響組織發展與塑造環境、影響環境的核心變量；另一方面，組織與環境約束的主要影響對象也是作為個體的鄉鎮政府工作人員。有鑒于此，鄉鎮政府服務能力建設必須從“改善人際關系技巧”的戰略高度出發，致力于強化鄉鎮政府工作人員的主動服務意識、增加其個人知識儲備與服務技能，并強化對其資源支持，以提升公共服務能力。當然，在以“改善人際關系”為核心致力于“改變人”的同時，也不能忽視組織和環境方面的變革。要對組織結構、組織行為規則、組織內部資源分配體系進行改革，努力在農村基層形成良好的、積極向上的政治氣候和文化，建立向善的制度體系，通過創造良好的環境，以達到激勵鄉鎮政府工作人員自覺提升服務意識和服務技能之目標。

圖1 以改善人際關系技巧為核心的鄉鎮政府服務能力建設路徑

(二)致力于“改善人際關系技巧”的具體行動策略

以“改善人際關系技巧”為核心推動鄉鎮政府服務能力建設的路徑有別于以“改造組織”為核心的農村基層政府服務能力建設路徑，前者強調的是人力資源開發，立足于改變人的意識、觀念與技能，后者強調的是組織結構調整，立足于讓組織職能部門設置與政府職能體系相匹配。相較于“改造組織”的路徑，“改善人際關系技巧”的路徑更接近于政府再造，能夠產生更為根本性的變革力量，進而產生更為深遠的影響，而要真正實現“改善人際關系技巧”的目標，就需要同時在人力資源開發與制度變革兩個層面采取行動。

1.人力資源開發途徑

人力資源開發策略的主要目標是通過招聘、教育培訓、智力支持體系建設和薪資結構激勵等多種手段儲存與開發人力資本和社會資本，提升鄉鎮政府工作人員的服務意識與服務能力。調研發現，農村基層政府服務能力欠缺主要表現在兩個方面：一是主動服務意識不足，政府工作人員“重管制、輕服務”，主要精力致力于執行上級政府下派的管理任務；二是跨部門合作能力不足，尤其是應用政府購買公共服務、政府和社會資本合作等現代治理工具的意識與能力較差。就服務意識而言，以全心全意為人民服務精神為指引的主動服務意識，不僅是黨章和憲法等法律法規對黨員領導干部的要求，也是實現組織目標的重要前提，更是當前提升鄉鎮政府服務能力的前提性條件。具體來說，主動服務意識是當前國家全力推進公共服務供給側結構改革的“潛目標”，只有政府具有主動服務的意識，積極主動為市場和社會發展提供足夠的公共服務支持，簡化市場準入，減少企業和社會組織的負擔，才能真正促進“大眾創業、萬眾創新”局面的出現，方便返鄉下鄉人員創新創業。或者說，類似于工作卷入，只有鄉鎮政府工作人員能夠有卷入地工作才能為廣大人民群眾提供高質量的公共服務，更好實現提升人民群眾獲得感的目標。也正是因為如此，有研究者指出，僅有先進的技術、最好的產品、優秀的管理團隊和良好的組織結構，并不足以保證成功，只有當組織及其成員的思維習慣均與之相同時，最優績效才可能實現[5]。但現實卻是，當前我國鄉鎮政府服務能力存在削弱的趨勢，特別是貧困地區鄉鎮政府公共服務能力與公共服務意識都缺失嚴重[6]。所以，有必要通過招聘選優、教育培訓、薪資結構激勵和工作環境調整等多種途徑提升鄉鎮政府工作人員的主動服務意識與服務奉獻精神，以克服由社會和經濟條件不發達所施加的教育和技能限制[7]。尤其是在招聘選優方面，現階段鄉鎮政府難以吸引優秀人才加入，嚴重限制了鄉鎮政府服務能力提升的空間。未來隨著鄉村振興戰略推進過程中農村基礎設施和公共服務的完善，鄉鎮政府對于優秀人才的吸引力會逐步增大。但更為迫切的是，要切實提高鄉鎮政府工作人員的工資待遇和增加其晉升機會，至少確保鄉鎮政府工作人員的工資收入不低于城市同級別公職人員的薪酬福利待遇，其崗位和職級晉升機會也不低于城市基層政府工作人員，只有如此，才可能在農村相對落后的環境下吸引和留住優秀人才。

政府購買公共服務、政府與社會資本合作以及“互聯網+公共服務”等公共服務供給創新已經成為近些年來中央政策構建的著力點，也是當今復雜治理環境下不斷滿足人民群眾對美好生活向往的必然選擇，并在城市公共事物治理實踐中都得到了較為廣泛的應用，而農村基層政府在對現代公共服務供給方式應用方面還存在較大差距。在城市，包括政府購買公共服務、政府與社會資本合作以及“互聯網+公共服務”等在內的公共服務供給方式已經得到了較為廣泛的應用，讓廣大城市居民享受到了較好也較為均等化的公共服務，但一個不容否認的現實是，幾乎所有的服務供給創新與重要實踐都在城市“生根發芽”[8]，農村在很大程度上依然是一個與城市相對隔絕的“孤島”，沿用著傳統的公共服務提供方式。就筆者的調研地區來看，鄉鎮政府已經習慣于傳統的服務供給思維，新服務思想、新服務理念與新服務供給方式對他們而言都顯得遙不可及，這嚴重制約了鄉鎮政府的公共服務供給能力。有研究者指出，在自上而下的官僚體系下，地方政府官員經常缺乏履行上級任務所必需的教育、技能和經驗——更不用說，當這些任務因引入了他們既難以理解也不支持的參與性服務供給過程而變得復雜化的情況[9]。有鑒于此，未來我國鄉鎮政府能力建設重點應從“政府能力”轉向“治理能力”，改變其治理方式和運行方式，讓鄉鎮政府工作人員主要通過溝通、協商等方式動員和協調社會力量來共同應對面臨的問題[10]，同時，還要借助于國家政策引導與智力支持，加強鄉鎮政府工作人員的現代公共服務供給工具應用能力建設，比如，上級政府可以通過政府購買公共服務的方式組織鄉鎮政府工作人員到高等院校進行學習培訓。再如，與推進國家治理體系與治理能力現代化相適應，國家人力資源和社會保障部以及省、市與縣級政府人力資源管理部門還可以結合新型智庫建設，創造條件引導并充分發揮智庫與其他人才資源支持體系在提升鄉鎮政府工作人員服務技能與服務技巧方面的功能。

本質上，X縣鄉鎮政府在服務能力方面的兩點不足與鄉鎮政府工作人員自身受教育程度有很大的關系。筆者在調研過程中發現當地鄉鎮干部多為中專文化，主要畢業于當地職業技術學院或是退伍義務兵，很少有人受過高等教育，而小部分受過高等教育的干部也僅為大專學歷，相對較低的教育水平既限制了基層政府工作人員對現代政府治理工具的了解、應用與管理能力，也限制了他們基本的學習認知能力，尤其是“學中干”與“干中學”能力。教育所代表的認知能力對于“學中干”與“干中學”至關重要，“學中干”是為了促使“干中學”的發生，是通過實踐行動影響自身或他人知識、技能和意向(dispositions)的過程，“干中學”則是通過對過去實踐經驗進行反思而改進自身的過程[11]。能力建設在很大程度上是一個“干中學”與“學中干”相融合的過程，它要求打破學習和工作的界限，努力做到知行合一，尤其是把“干中學”的學習成果用于指導新的實踐。就我國鄉鎮政府能力建設而言，上級政府，尤其是中央政府不可能掌握所有相關地方知識并為鄉鎮政府提供事無巨細的全面指導，必須在加強對鄉鎮政府工作人員教育培訓和智力支持的同時，注重調動與發揮鄉鎮政府工作人員自身的積極性、主動性，引導其創造性地應用地方知識，以提供更為精準化的公共服務。

2.制度變革途徑

制度變革策略作用于個體行動者的途徑則是約束或激勵個人的行為選擇。公共部門制度變革有兩大目標：一是通過制度約束，改變組織賴以生存的環境或組織文化，間接促進政府工作人員服務意識轉變；二是限制政府組織目標的選擇，通過政府職能重新定位來引導政府的行為。從制度經濟學角度看，制度的關鍵作用在于界定并限制人們的行為選擇，進而降低不確定性[11]。制度的兩大組成部分——正式約束與非正式約束之間并非經常在同一方向演進，有時甚至相互沖突，在某種意義上，非正式約束僅是一種組織文化，是正式制度約束實施的環境。所以，有必要以法律法規為代表的正式制度約束是型塑和改變以文化習俗為代表的非正式制度約束的重要手段。換句話說，正式制度規則是改變環境的重要手段，以政治生態、組織文化為代表的環境因素是個人與組織公共服務能力提升的基礎與重要約束性因素，鄉鎮政府服務能力建設必須立足于這個環境。

現實中的鄉鎮政府服務能力建設環境并不樂觀，以“官僚主義文化”為例，國家法律法規是堅決反對官僚主義的，但官僚主義文化卻在包括鄉鎮政府在內的政府部門甚為流行。為了實現提升鄉鎮政府服務能力的目標，有必要通過正式制度變革改造不利于鄉鎮政府服務能力建設的官僚主義文化環境。考慮到人類生活的社會特性，人類個體實踐行動能力的強弱不僅取決于個體的素質和特點，而且還會受到其所處環境的調節，能力建設也就意味著開發個體的素質與特點以及塑造個體行動的組織與社會環境[12]。以鄉鎮駐村干部為例，他們是基層黨委政府與群眾最直接的聯絡員、勤務員，他們是“打通公共服務最后一公里”的重要力量，其也關系到服務質量與人民群眾的公共服務滿意度和獲得感。在調研中筆者發現，鄉鎮駐村干部面臨的工作環境不容樂觀，Z鎮一位陪同調研入戶的駐村干部羅某認為鄉鎮干部，尤其是鄉鎮駐村干部在官僚主義文化環境下很艱難，屬于“弱勢群體”，在官僚主義環境下，一個“合格”的鄉鎮干部要有“三個肚子”——“氣、酒、飯”。“氣”，是要能“受氣”，同時忍受來自群眾的抱怨之氣和來自上級領導因對任務執行不滿意而發的“脾氣”；“酒”，是要能陪上級領導喝酒；“飯”，飯局多，要隨時陪吃飯，既要陪領導吃飯，也要和群眾一起吃飯聊家常。

由此可見，以官僚主義為代表的不良亞文化已經成為影響鄉鎮政府工作人員服務能力提升的重要因素，以正式制度變革加速改造“流行”于政府部門的以官僚主義為代表的不良亞文化已經迫在眉睫。因為，除非對公共官僚體制所賴以生存的制度環境進行再造，否則，任何努力也只能產生邊際改進[13]。未來，黨中央和國務院必須通過優化制度設計，尤其是優化地方政府激勵機制設計，并結合反腐倡廉工作，清除以官僚主義為代表的不良亞文化在政府組織內部的影響，引導鄉鎮政府工作人員“以人民為中心”，聚焦于為人民服務，而不是為上級領導服務，努力建設與“服務型政府”建設目標相適應的、以全心全意為人民服務為核心的公共服務文化。同時，也是更為重要的，要切實改進鄉鎮政府績效評價獎懲機制，可考慮由中央政府統一確立最低權重比例，大幅度增加轄區居民公共服務滿意度在鄉鎮政府干部績效考核評價中的權重，將考評結果作為鄉鎮領導班子建設和干部選拔任用、評優評先、培養教育、管理監督和激勵約束的重要參考[14]。

當然，制度作用于“改善人際關系技巧”的途徑遠不止改造環境，還可以通過限制組織選擇來影響個體行為。具體來說，可以通過完善鄉鎮政府公共服務職能相關制度設計，強制或引導鄉鎮政府及其工作人員專注于公共服務職能。至少要把公共服務職能置于市場監管和社會管理職能之上，尤其是要避免把維穩作為頭等重要的大事來抓[15]，避免用“維穩”替代“服務”的傾向。如果黨中央與國務院制定相關法規強制要求鄉鎮政府必須設立獨立的農業信息化服務辦公室和設置專職履責工作崗位，并結合明確的崗位問責機制，就可以有效避免鄉鎮政府公共服務部門的“空心化”與“形式化”，避免類似于Y鎮政府農業綜合技術推廣服務中心這類公共服務部門“形同虛設”的情況出現。

總之，與改造組織相比，通過人力資源開發和制度變革致力于“改善人際關系技巧”，應該成為未來我國鄉鎮政府服務能力建設的著力點。當然，無論是“改善人際關系技巧”，還是“改造組織”，在政府能力建設過程中都不能忽視資源支持的重要性，因為“巧婦難為無米之炊”，資源支持對于鄉鎮政府組織及其工作人員履行公共服務職能而言都是必需的“材料”，但與組織改造一樣，與“改善人際關系技巧”相比，資源支持并非未來鄉鎮政府公共服務能力建設的“杠桿性”“瓶頸性”制約因素。

四、結論與討論

新時期推進鄉村振興偉大實踐和進一步推進鄉村治理體系與治理能力現代化建設的落腳點都是人民，尤其是提高人民群眾的公共服務獲得感和幸福感，這些都離不開鄉鎮政府服務的支持，但要切實提升廣大農村居民的公共服務獲得感與幸福感，就必須把中央政策宏觀指引與地方政府，尤其是與鄉鎮基層政府工作人員的創造性行政實踐結合起來，通過一步一步的實際行動讓廣大農村居民感受到實實在在的公共服務溫暖，這就需要國家從“改善人際關系技巧”的戰略高度出發，致力于提升鄉鎮政府工作人員的公共服務意識與公共服務能力。就“打通公共服務最后一公里”的最終目標而言，當前提升鄉鎮政府工作人員服務能力不僅要通過人事與制度領域的變革，提升鄉鎮政府工作人員的主動服務意識與服務能力，還要適應第三方治理興起的發展趨勢，成為明智的掌舵者，積極利用政府購買服務、政府與社會資本合作等市場化公共服務供給方式，以提供更有針對性的精細化服務。同時，也要要求鄉鎮政府工作人員與廣大農村居民打成一片，做一個田間地頭的行者，而不是高高在上的指揮者或公共服務壟斷生產者。只有如此，黨中央與國務院的公共服務政策精神才能夠與農村居民公共服務需要之間完成無縫隙對接，讓廣大農村居民切實體驗與感受到黨與政府的用心、用情、用力，獲得實實在在的公共服務獲得感。事實上，為了完成扶貧攻堅任務，W市于2017年6月正式啟動了為期半年的“三走遍三簽字”活動④，力爭讓轄區下屬政府部門工作人員走到人民群眾中間，但這僅是一種臨時活動，尚未制度化、常規化。未來有必要把此種做法進一步推廣應用，并形成常態化、制度化，這也就要求包括鄉鎮政府在內的地方政府工作人員要在思想意識上做到“一枝一葉總關情”，真正把“全心全意為人民服務”作為自己的工作行為準則。

注釋：

① 訪談過程中，有公司員工甚至把調研團隊成員誤認為是城里下鄉的記者，要求調研者多幫他們宣傳和報道。

②Y鎮政府工作人員也表示未看到上級政府下發的有關支持返鄉下鄉人員創業創新的文件，筆者在網絡上也未找到相關文件。在全國很多地方，不僅省市兩級政府都制定了專門的落實文件，甚至縣級政府也制定了相關實施意見。比如甘肅省平涼市靜寧縣人民政府為支持農民工、中高等院校畢業生、退役士兵和科技人員等返鄉下鄉人員到農村創業創新，根據《平涼市人民政府辦公室關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，出臺了《靜寧縣人民政府辦公室關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的實施意見》。

③事實上，為了推動烤煙種植，X縣政府還專門設有“X縣烤煙工作辦公室”，為縣財政全額撥款的正科級事業單位，是參照公務員法管理的單位，同時，W市也設有專門的“W市人民政府烤煙工作領導小組”。

④W市的“三走遍三簽字”是指，市委市政府主要領導走遍貧困人口集中的鄉鎮，即走遍貧困村比例占總村數50%以上的鄉鎮，其他市級領導帶領駐村幫扶后盾單位走遍聯系縣區所有貧困鄉村；縣區委書記、縣區長走遍轄區內所有貧困村；鄉鎮黨委書記、鄉鎮長走遍轄區內所有貧困戶。“三簽字”即貧困戶脫貧摘帽，除扶貧對象簽字外，鄉鎮、村與扶貧工作隊共同簽字負責；貧困村脫貧出列，由縣(區)委常委會研究，縣(區)委書記、縣(區)長簽字負責；貧困縣脫貧摘帽，經市委常委會研究，市委書記、市長共同簽字后報省扶貧開發領導小組研究。