農村水權改革的“冷”與“熱”

我國水權改革自2000年起步，一直在實踐探索中，起初在水資源嚴重短缺地區，后來廣度和深度不斷擴大，各地水權確權做法和經驗各有不同，各具特色，但也存在公眾認識不足、參與度不高等不同困難。2014年，水利部在全國選擇7個地區開展水權確權和交易試點工作，筆者所在的湖北省宜都市名列其中。

宜都市位于長江中游南岸、鄂西山區向江漢平原的過渡地帶，全市地貌“七山一水二分田”，耕地面積35.12萬畝，其中水田12.57萬畝，旱地22.55萬畝。經濟作物以柑橘、茶葉為主。宜都市年均降水量1235.4毫米，基本能滿足作物正常生長需要，但部分年份和月份仍會缺水受旱，特別是山區丘陵一帶受喀斯特地質影響，缺水問題嚴重。

宜都市在農村集體水權確權登記中，首先將農村集體經濟組織的堰塘中的水資源使用權確權到農村集體經濟組織，再根據群眾意愿，在有條件的農村集體經濟組織把堰塘灌溉用水權確權到戶。按照豐增枯減原則，在人畜飲水優先、灌溉用水控制、保障村民日常生產生活和生態用水需要前提下，對堰塘數量較多且分布均勻、農村土地家庭承包后耕地面積與人口變動不大的村，根據群眾意愿，按照水隨田走的原則，將堰塘灌溉用水權確權到農戶。對確權到村的，由市政府向農村集體經濟組織頒發堰塘“水資源使用權證”;確權到戶的，由村集體向農戶頒發堰塘“灌溉用水權證”。至2018年7月，宜都市較好地完成了水權改革試點工作，通過了水利部驗收。筆者通過調查認為，農村水權改革要處理好“四冷四熱”的關系。

一是民熱官冷。農村水權改革是項系統工程，改革目的是節約水資源，造福人民。分田到戶后農民看重自己的責任田，但由于農村堰塘歸村集體使用，用時誰都爭，農閑無人管，一些渴求水源但地處偏遠的農民迫切希望也有自己的“責任水”。通過水權確權登記，明確了各受益農戶用水量和份額，可以規范用水秩序，減少矛盾發生，調動農民積極性。但由于農村事務繁多，在一些地方特別是豐水地區的干部還存在水權改革可搞可不搞的認識偏差，積極性不高，或流于形式。改革試點工作啟動后，湖北省水利廳多次派員到宜都市指導，宜都市將水權改革列入全面深化改革工作重點，納入黨代會、人代會和政府工作報告，強化檢查督導，切實保障試點工作質量和進度。可見水權改革離不開政府支持，需要政府先“熱”起來，上下達成共識，形成社會合力。

二是“軟”熱“硬”冷。推進農村水權改革，需要做好組織管理、宣傳動員等多項工作，但在抓“軟件”的同時，硬件設施必須跟上，才能調動民眾參與的積極性。管理缺位是農村小水利屢建屢毀、使用率不高的主要因素。水權改革順利開展的前提是水利基礎設施完善可靠。從某種意義上說，水權改革就是分水到戶，通過確認水權，使農民把“缸”里“壺”里的水當“油”一樣來管理。宜都市出臺“先建后補”等多項政策，使農民成為水權改革的主體，農民只要投入很少一部分錢整治或修建堰塘，凡達到質量標準的就可得到政府的高額補助資金，并且直達農戶。水利部門為堰塘統一安裝水位標尺，用于觀測和測量蓄水量，這樣就調動了農民的積極性，他們支持并參加水權改革。可見水權改革不能只確權在證書上，更要落實在田間地頭。農戶有了用水權，但水是否能流到田里，還面臨“最后一公里”等問題，要讓農戶真正享有用水權，前提是能用上水。皮之不存，毛將焉附？塘堰、渠道等基礎設施配套建設很重要。先要把“缸”和“壺”建好修好，讓農民不為跑冒滴漏操心，水權改革才能順利推進。

三是“水”熱“旱”冷。 調查中了解到，對水需求程度高的水稻產糧區和農村經濟基礎較好的村，農民對水權改革積極性比較高。在宜都市萬畝糧油基地松木坪鎮，絕大多數農民以水稻耕作為主，用水需求量大，管水的積極性也最高，而以柑橘等耐旱作物為主的村，因為對水的需要量不大，積極性有限。因此水權改革要因地制宜，循序漸進，不能“一刀切”。

四是先熱后冷。水權改革不只是量個水、發個證，更重要的是形成一套規范合理的節水用水制度，需要善始善終，科學有序。水權改革前，宜都市科學測繪堰塘，從堰塘輪廓、地理坐標，到堰塘占地面積、堰塘蓄水量等都建立數據庫。調查堰塘水源條件、邊界、水面面積、水深、正常蓄水量、堤身等工程特性、水資源開發利用情況及堰塘受益范圍內的農戶數和人口數，依據農村土地確權登記的耕地面積以及種植結構，為8597口堰塘建立了數據庫和檔案臺賬。水權改革中，開發“農村集體水權確權登記管理系統”，對水資源使用權、灌溉用水權的資料統一電子化管理。改革后開發“宜都市水利信息綜合管理平臺”，對水普數據、高精度的基礎地理數據以及堰塘數據收集處理，實現數據入庫和服務信息及時發布。同時繼續加強農村小型水利工程和末級渠系管理，完善水資源計量與監測設施，包括斗渠以下的計量與監測。今后，應深入總結做法與經驗，不斷鞏固成果。

農村水資源使用權的確認，對有效控制農業用水總量、滿足農業生產發展意義非凡。宜都市水權確權改革不僅節約了水資源，還改善了農村水環境，“水權”歸己后，農民自覺愛護堰塘和周邊環境，堰塘呈現“水清岸綠”的生態景觀，農村環境和農民生活品質得到提升。其改革實踐說明，在豐水地區也有必要開展農村集體水權確權，同時也號準農村集體水權確權改革“冷熱病”的脈搏，為同類地區開展水權改革提供了借鑒經驗。由此也帶給我們一些啟示：進一步推進水權改革，當務之急不僅需要完善頂層設計，更要打牢基礎工作，因地制宜推進。