寧夏農業水價綜合改革的實踐與思考研究

摘 要：寧夏自推行農業水價綜合改革工作以來，結合本地區實際，通過建立農業用水水權制度、農田水利工程運行管護機制、水價形成機制、精準補貼與節水獎勵機制等方面改革情況，總結相關經驗，分析存在的主要問題，提出進一步推進改革相關建議。

關鍵詞：農業水價;綜合改革;精準補貼;寧夏

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.18.047

1 寧夏農業水價綜合改革主要做法

1.1 探索建立農業用水水權制度

2014年，水利部印發了《關于開展水權試點工作的通知》（水資源〔2014〕222號），將寧夏列為全國7個水權試點地區之一。寧夏農業用水確權涉及到引黃灌區5市18個縣（區）和寧夏農墾集團，涵蓋了灌區農業直開口4293個，確權水量為45.64億立方米，涉及灌溉面積近800萬畝。共發放水資源使用權證353本。完成水資源使用權確權數據庫和水權交易平臺建設，確權成果以統計圖、列表、地圖分布的形式展現。出臺《寧夏計劃用水管理辦法》、《寧夏水資源使用權用途管制辦法》（試行）《寧夏水權收儲管理暫行辦法》（試行）《寧夏水權交易管理暫行辦法》（試行）。組建了水權收儲交易中心，建立了水權交易平臺，開展水權交易試點，探索行業間、用水戶間等多種形式的水權交易流轉方式。

1.2 初步建立農田水利工程運行管護機制

以現代化生態灌區建設為抓手，推進水價改革機制建設。編制《寧夏引黃現代化生態灌區建設規劃（2016-2025年）》。從灌區管理體制機制，水價、水權、產權改革，量測水設施及灌區信息化建設，引入社會資本等方面，全面探索投、建、管、服一體化發展模式，為現代水利轉型發展和水價綜合改革貢獻寧夏智慧。

建立水利工程“專群結合”管理模式。通過組建農民用水協會等群管組織，對灌區支斗渠及田間供水工程實行協會經營管理，縣鄉村監督協調，水管單位指導服務的管理體制。建立小型水利工程長效管護機制。制定了水利水保工程管理、小型水利工程維修養護、水利工程水費計收使用等4大類73項規章制度，完成各縣（市、區）小型水利工程產權確權工作，優化完善基層水利服務機構519個，11類17.1萬處小型水利工程全部建立了工程檔案，15.5萬處工程落實了管護主體與責任，13.2萬處工程已頒發了工程產權證書，修訂完善各類工程運行管理制度200余項。落實水利工程維修養護經費。自治區財政每年下達經費9000萬元，專門用于骨干水利工程維修養護，確保水利工程良性運行。

1.3 逐步建立健全水價形成機制

在引黃灌區統一實行“一價制”和“一票制”水費計征方式，將干渠水價、征工折款和支斗渠維護管理費“三費”合一，分別以干渠直開口或支渠直開口為計量點實行按方計量收費供水價格機制;同時改革水費收繳管理辦法，實行由水管單位開票到戶，農民用水協會送票到戶，農民按水票交費的收繳管理制度。實行分類計價制度和超定額累進加價制度，對超定額用水一律實行加價收費;同時明確了水費實行統一收取、先交后返、分級使用的管理辦法。

1.4 建立精準補貼和節水獎勵機制

2016年3月，自治區人民政府出臺《寧夏節約用水獎懲暫行辦法》（寧政辦發〔2016〕40號），按照分級獎勵、節獎超罰的原則，建立“誰節水、誰受益，誰超用、誰受罰”的用水節獎超罰機制，鼓勵各地、各行業取用水戶節約用水。自治區財政積極籌措資金，通過水資源費、超定額用水加價水費、水權轉讓費、水權交易費、財政補助等，建立節水獎勵資金，對節水成績突出的單位和用水戶進行獎勵。

2 改革存在的主要問題

2.1 現行水價嚴重低于運行成本

經過對寧夏引黃灌區骨干水利工程供水定價成本進行監審，10個干渠管理單位水利工程供水定價總成本為51460.16萬元，核定年供水量432691.44萬立方米，單位供水成本定價為11.89分/立方米。其中：核定唐徠渠等7個自流灌區水利工程供水定價成本總額19886.53萬元，核定年供水量358710.84萬立方米，單位供水定價成本為5.54分/立方米;核定固海揚水等3個揚水灌區水利工程供水定價成本總額為31573.63萬元，核定年供水量73981萬立方米，單位供水定價成本為42.68分/立方米。通過監審結果可以看出，現行水價遠低于供水成本，已處于較低水平，水價作為經濟杠桿和農業節水的調節作用難以發揮。

2.2 灌區量測水設施不完善

農業用水有效計量是農業水價綜合改革的基礎，是實施總量控制、落實農業水權、定額管理、水費計收、實施用水補貼和節水獎勵的依據。寧夏農業用水計量到各大干渠進口和干渠直開口，計量設施簡陋、方式落后，精度不高，亟待更新改造。斗渠以下大部分沒有配套計量設施，不能計量到戶，尚無法完成從“按畝收費”到“按方收費”轉變。灌區在沒有配套完善的計量設施的情況下導致水資源確權、農戶間水權交易、精準補貼和執行終端水價短期內還不能實現。

2.3 農業灌溉面積不實

灌溉面積是分配用水指標、制定灌溉配水預案、計算分攤水費的重要基礎。目前，灌區存在登記在冊、申報配水、土地確權、遙感調查、種糧直補、收取水費、實際灌溉等多種面積，大部分村（協會）有多套面積數據，不同的需求填報不同的數據。很多農戶在冊交費面積與實際灌溉面積有較大出入，給水資源配置、水權確權、水費收取等工作帶來了極大困難。

2.4 小型水利工程管養經費短缺

近年來，寧夏灌區水管單位實行了“收支兩條線”管理方式后，依靠自治區財政資金，解除了長期困擾水管單位收不抵支、維修養護經費不足的問題。但屬末級渠系管理的農民用水協會，仍存在末級渠系維修養護、協會運行、人員工資等經費不足的問題。協會用于維修養護、人員工資、運行管理等資金來源主要靠水管單位返還的支渠以下水費，根據《小型農田水利工程維修養護定額》測算，我區約800萬畝灌溉面積，畝均養護經費在25-30元，每年小型農田水利工程維修經費約2.0-2.4億元。由于縣級財政薄弱，基本上不投入，依靠水費返還款中約70%用于維修養護，并不足以滿足日常維修管護，在末級渠系水價不到位的情況下，大量的小型水利工程管養經費缺乏保障，存在“有人建，無人管或無力管”的問題。

2.5 水價改革長效機制建設以及精準補貼資金落實難度較大

農業水價綜合改革關鍵在于“先建機制后建工程”和“花錢買機制”。《農田水利條例》也明確縣級以上人民政府應當建立農田水利工程運行維護經費合理負擔機制。隨著后期改革區域逐步擴大，農田水利基礎設施建設、計量設施配套、信息化管理平臺建立、農業用水精準補貼、農業灌溉節水獎勵等都需要財政大力支持，寧夏經濟相對落后，地方財政難以落實精準補貼與節水獎勵資金。落實改革經費和建立水價改革長效機制難度更大。

3 推進農業水價綜合改革的建議

3.1 建立科學的農業水價形成機制

結合寧夏灌區的實際，明確農業水價成本核定、價格制定原則和方法，核定各類水利工程供水成本，落實供水成本監審并公開成本監審結論。供水管理部門應定期公開成本，健全成本公開制度;要統籌考慮供水成本、用水戶承受能力、補貼機制建立等因素，合理制定農業水價調價方案，按照“保障工程良性運行、用水戶可承受、分類分級定價、差額財政補貼、小步快走與分步到位”等原則穩步調整;區分糧食作物、經濟作物、養殖業等用水類型，根據農業用水定額、投入產出比，在終端用水環節完善分類水價，用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格可高于其他用水類型;按照制定的農業用水定額標準，對超定額用水實行累進加價制度。

3.2 加大投資力度，完善供水計量設施

要加大干、支渠及以下渠道量測水設施、自動化控制設施和信息化建設投入，建立與水價、管理水平相適應的灌溉智能化、測量精準化和管理信息化的現代化灌區。配套完善末級渠系計量設施，要盡量細化計量單元，解決好用水計量到戶問題，最終實現終端水價。解決好由傳統的按畝收費方式逐步轉向按方等收費方式，同時可為水資源確權、水權交易和精準補貼打好基礎，保證農業水價綜合改革順利實施。

3.3 應用土地確權成果，為農田灌溉用水等提供合法依據

自2012年，我國就已全面推動農村土地確權工作。自然資源部、農業農村部、財政部三部委聯合下發通知，明確要求我國農村集體土地確權登記發證工作要在2018年年底前全部完成。目前，寧夏各地區確權成果還未公布，相關職能部門應盡快完成土地確權并公布農村土地確權面積，為糧食補貼、農業灌溉配水、水費收繳等提供合法依據。

3.4 加大扶持農民用水合作組織，確保其健康發展

要充分意識到加強農民用水協會能力建設的重要性。將農村用水決策權、農田水利工程使用權交給農民自己。加大培訓力度，以測量水、農業節水灌溉技術等業務知識為重點，提高協會人員業務技能。建立評價、考核體系，定期對協會進行考核。建立農民用水協會用水收費臺賬和收費審計監督機制。制定出臺能夠促進農民用水協會健康發展的好政策，為建立定位準確，責權利清晰，經費扶持到位，監管主體明確的農民用水合作組織體系提供政策保障、組織保障。

3.5 完善農業水價補貼機制

在水資源日益緊缺的情況下，通過水價引導農民節約用水有一定的必要性和合理性。但由于農民收入仍偏低，按照運行成本、完全成本或者適當盈利水平制定新的水價后，農業用水成本會大幅度提高，農民負擔也會加重，這與農業水價綜合改革要求不符。因此，推行農業水價綜合改革，要同步建立農業水價補貼機制，對農民用水成本給予適當的補貼。這不僅有利于實現節約用水和減輕農民負擔雙重效益，還有利于農業水價改革的持續推進。補貼方式主要有兩種：（1）對種糧用水戶定額內用水進行補貼，按照改革前后水價差額進行補貼，補貼經協會申請、水務局審核后，在水費計收過程中直接扣減。（2）根據運行成本缺口，對用水合作組織、新型經營主體、灌區管理單位等進行補貼，農民只承擔末級渠系成本，水費收入全部用于支渠以下農田水利工程維修養護和節水獎勵，取之于民、用之于民。

參考文獻

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